時間：2013-05-07 13:35:02
來源：東方早報 作者：解棟棟
浦東經過二十多年的開發開放，以陸家嘴、外高橋、金橋、張江為代表的園區經濟在中國乃至全球都已具有較強的競爭力和知名度，但浦東的鎮域經濟和社會發展相對于深圳、蘇州等地的鎮域而言，卻相對緩慢。過去，浦東政府曾出臺了“列車工程”、“功能區”等系列政策，旨在促進園區經濟對鎮域發展的帶動輻射作用，但相對于快速發展的園區經濟而言，鎮域經濟發展和城鎮化進程仍然步履蹣跚。
2005年浦東作為中國第一個綜合配套改革試驗區，承擔了“著力改變城鄉二元經濟與社會結構”的國家戰略，但近年在城鄉一體化方面的進展卻乏善可陳。直到近幾年，隨著迪士尼、大飛機等大項目落戶浦東，后世博地塊、臨港地區的加快開發，鎮域內的投資增長提速，人口導入加快，浦東才顯現出園區經濟與鎮域經濟有可能比翼齊飛的趨勢，整體城鎮化進程呈加速發展勢頭。
當下，新一屆中央政府提出的新型城鎮化戰略，給予了浦東繼續推動城鎮化、徹底改變二元結構的新機遇，浦東應該緊緊把握，積極主動對接新型城鎮化發展戰略，全面激發浦東鎮域經濟新活力，為浦東二次創業和創新轉型尋找新的增長動力和政策抓手。
政策匹配與現實挑戰
新一屆中央政府把城鎮化作為施政重點提出以來，新型城鎮化戰略受到了社會各界的廣泛關注。但在浦東乃至上海市層面，由于我們對“四個中心”建設的高度聚焦，以至于面對中央提出的新型城鎮化戰略，一時感到無從下手，不知從何處對接，甚至有人認為對上海和浦東這種國際化城市和城區而言，新型城鎮化戰略在某種意義上是一種政策錯配。但事實遠非如此，上海郊區的發展還很滯后，優化發展最終還需要創新城鎮化模式，大浦東二元經濟與社會的改變更是勢在必行，新型城鎮化戰略對上海和浦東不是戰略錯配，而是新時期國家戰略與地方首創的政策匹配。
目前，關于如何實施新型城鎮化發展戰略，基本形成了三個方面的共識：一是新型城鎮化的核心是人的城市化，首先要解決非城市戶籍人口的城市融入問題；二是新型城鎮化的載體應該是都市圈和城市群，過去經驗已經證明過度發展超大城市和孤立發展小城鎮都走不通；三是新型城鎮化的關鍵是城市等級、產業結構和勞動就業的相互匹配，是人口、土地、資金的協調再配置。這些問題也是浦東乃至上海亟待解決的重大問題。
雖然有了共識，但不一定能夠落實，新型城鎮化戰略的實施，還面臨很多的挑戰:
一是人口問題，如何疏解超大城市的人口壓力，如何向中小城市導入有質有量的人口，如何解決城市新增人口的社會保障和公共服務的供給問題。
二是土地問題，如何抑制城市建設用地的過快擴張，如何優化利用、二次開發城市工業園區的工業用地，如何在保證保障用房用地的同時有效管理和控制城市新增商品住宅用地。
三是資金問題，為新增城市人口提供社會保障和公共服務的錢從哪里來；在土地收入大幅減少的情況下，城市基礎設施投資的錢從哪里來。
另外，新一屆中央政府雖然把新型城鎮化作為施政重點，中央政府和地方政府要起引導作用，但勞動力、資本等生產要素的配置和產業結構、城市群落的形成都是遵循市場規律的，新型城鎮化能否成功并不完全決定于各級政府的意志與決心。
上述這些挑戰，在浦東仍然很鮮明地存在。特別是2009年原南匯區并入浦東新區以來，浦東的城市化率及增速在全國處于相對較低的水平，鎮域經濟與社會發展相對緩慢，二元經濟與社會結構特征依然明顯。比如，快速增加的外來人口已經給浦東的社會管理、教育等公共服務供給提出嚴峻挑戰；2005年以來臨港地區的發展一直在“先有城還是先有人”的循環命題中徘徊；金橋等傳統工業區在產業退二進三的同時，土地空間資源面臨“二次開發”難題……
根據中國改革開放三十多年來的經驗，新型城鎮化戰略的實施也應該因地制宜地進行區域試點。如果選取長三角、珠三角等級的城市群作為試點單元，系統太過復雜，時效性差，操作難度大；如果選取一般的地級市和小城鎮作為試點單元，即使有政策保障，但在產業、人口與資金的協調方面也會存在問題，再考慮到政府效率、市場條件、體制機制等問題，試點進程和結果將難以保證。
筆者認為，選取特大城市或大城市、郊區和鎮作為試點單元是比較合適的。選取上海市+浦東+鎮為試點單元，無疑是一個很好的試驗區，具有相對完整的都市圈結構，城市層級明顯，產業基礎較好，勞動力、土地、資金等要素的市場化配置程度高，關鍵是在浦東實施新型城鎮化試點，像財稅、投融資、土地、行政等領域的配套改革能夠有效推動，政策的時效性能夠保障。
新型城鎮化對浦東的
支撐與作用
浦東作為上海建設“四個中心”的核心區功能區，把改革與發展的主要精力放在金融、航運、貿易和戰略性新型產業上面固然重要，但加快浦東城鎮化，促進鎮域經濟社會發展對“四個中心”建設有重要的支撐與促進作用。
一是城鎮化可以節約土地、優化土地配置，可以在不增加用地指標的前提下向存量要土地，為重點產業用地提供新的空間支持。
二是城鎮化可以繼續向二三產業轉移勞動力，為服務業發展提供人員保障。
三是城鎮化可以優化浦東人口布局，緩解因人口過度集中在北片而造成的交通、住房、管理等壓力，優化中央商務區的商業環境。
四是鎮域與園區的地緣經濟關系十分密切，可以成為跨國公司總部、國際組織的駐地，為園區產業發展提供配套。比如迪士尼及國際旅游度假區與川沙新鎮緊緊相鄰，大飛機項目與祝橋鎮則同屬一區。
五是城鎮化是擴大內需、促進投資、改善基礎設施、美化城市環境的重要抓手。原四大開發區經濟增速已經進入常態化，而新的功能開發區盡管有迪士尼、大飛機等項目支持，但要成為有規模的產出指標，尚需時日。城鎮化則可以在短期內激發經濟增長的潛力，可以帶動整個新區保持相比全市更高的增速，在未來5-10年內能為浦東經濟增長拉動2000億元以上投資是可預期的，鎮域經濟將成為未來驅動浦東經濟增長的重要動力。
“深度城市化”和
“新型城鎮化”雙輪驅動
貫穿落實新型城鎮化戰略，深入推進浦東城鎮化進程，就要在繼續深化綜合配套改革的基礎上，主動承擔國家戰略，建議申請成為“國家新型城鎮化率先實驗區”，試點農村集體土地入市、農村宅基地抵押貸款等制度突破，定位探索特大型城市近郊的新型城鎮化路徑，實施“深度城市化”和“新型城鎮化”雙輪驅動策略，在北部城市化程度較高地區，對金橋、外高橋、張江等產業園區進行工業用地的“二次開發”，加快產業轉型升級，促進產城融合，進行深度城市化。在中部、南部區域，加大基礎設施、公共服務投入，促進先進制造業與現代服務業進鎮，實施新型城鎮化。
一是根據國際國內新形勢重新制定城鎮體系發展規劃和鎮域經濟社會發展規劃。根據國內外新形勢、產業發展新趨勢、國家戰略新要求，對城鎮層級、產業結構、人口分布、城市形態進行遠景規劃。根據鎮等級、區位、產業、交通等綜合條件，對鎮域劃分不同的類型，給與不同的定位與功能。比如，分為綜合發展區、限制制造業發展區、鼓勵服務業發展區、現代農業發展區。針對不同的功能定位，政府調整相應的考核指標與評價體系。
二是沿“南北、東西兩軸”塑造浦東新型城鎮化空間格局。南北軸北起高橋，經三高地區、曹路合慶地區、川沙新鎮、祝橋鎮、惠南鎮，直達臨港四鎮，全長70公里。該軸以長藤結瓜的形式，將黃浦江口和南匯嘴之間的濱海城鎮連成一線，將川沙、惠南、臨港、三高四個中心地區串聯起來，構成浦東新區鎮域經濟實力最強、城鎮類型最多、發展潛力最大的經濟走廊。該主軸與三港三區的國際航運和國際貿易功能互為呼應，互濟共贏，也是新一輪制造業重點發展地區，將成為浦東推進新型城鎮化，促進鎮域經濟發展的主軸線。
東西發展軸東起浦東國際機場，經規劃中的上海鐵路東站，沿周鄧公路往西經上海國際旅游度假區、上海國際醫學園區、周康地區至浦東區界。該軸東西向橫貫浦東新區中腰部，與濱海發展軸相交于川沙鎮域。該軸是下一輪發展中最具活力、外向度最高、城市化推進最快、服務經濟集聚度最高的發展軸。上海國際旅游度假區的建設和迪士尼樂園的投入運營將引領該軸鎮域經濟的快速發展。
三是充分體現產城融合，“四位一體”和功能差異。鎮域經濟不同于開發區經濟的最大之處在于其除了具有經濟功能之外還承擔著社會服務、文化服務、生態環境功能，這就要求鎮域經濟的開發建設，要把城市建設、交通系統改造、產業引進、社會服務、人口導入、環境保護統籌考慮，經濟、社會、文化、生態“四位一體”同步建設，同時根據不同類型，功能有所區分，從而促進農業與非農產業、產業發展與城市發展、經濟發展與社會發展之間相互融合。比如，老港、大團應該突出生態功能、現代農業，弱化居住功能；惠南、川沙應該強化社會服務功能、文化服務功能和環境保護功能，弱化制造業發展。
四是分門別類，根據不同的城鎮類型，創新不同的發展模式。經過20余年的開發開放，特別是新世紀以來的快速城市化，一些資源稟賦較豐富的城鎮，特別是川沙、惠南等兩個縣（區）行政中心所在地，發展速度尤為迅速，無論從鎮區的人口規模、空間形態、經濟能級、產業業態都已符合城市標準，有的已達到中等城市的水平。另有一些新規劃地區，如南匯新市鎮，完全按照現代化、國際化、生態化的中等海濱城市的標準進行規劃建設。因此，將這些已經具有城市形態、城市經濟雛形的城鎮按照鎮域經濟的模式面向未來，只能束縛其前進的動力，模糊其發展的方向。為此，應根據不同的城鎮類型，嘗試不同的發展模式。對于已具備城市性狀的川沙、惠南、臨港等城市，逐漸由鎮域經濟模式過渡到鎮域經濟發展模式，在浦東中心城區的周邊培育若干個反磁力中心，構建較為合理的城鎮體系。
五是疏朗型城鎮化與城鄉一體化相結合。疏朗型城鎮化，是相對于傳統的“攤大餅”城市化方式而言的，疏朗型城市化是指在大城市周圍，以中小城市或鎮域為基本單元，相互之間在空間上連綿而不連續，聯通而不連接，相鄰空間由大型公共基礎設施、大型產業項目、大型文化商業綜合體、大型生態綠地等鑲嵌間隔，每個城鎮都具有相對獨立的功能、頗具特色的景觀，從而形成生態環境優良、交通條件便利、生活配套齊全、公共服務均衡的城鎮化模式。
促進疏朗型城鎮化與城鄉一體化相結合，一是要積極引進“大型項目”競相落戶，如上海國際旅游度假區、上海鐵路東站、大型保障房基地等；二是要用“大型公共設施”，如體育設施、醫療衛生設施、公共綠地等提高空間的疏朗指數；三是重點建設“大型商務經濟”集聚區，充分利用疏朗化、生態化、低碳化優營造創業安居空間，未雨綢繆，為總部經濟、服務經濟郊區化謀劃大型空間載體。
六是探索創新產業發展、就業促進和城鎮成長相互協調的新模式。浦東的新型城鎮化和鎮域產業發展要充分依托上海特大城市和浦東特大城區的國際化背景，大膽借鑒和運用“第三次工業革命”帶來的新技術、新業態和新模式，探索創新特大城市近郊的新型城鎮化路徑。比如，隨著物聯網、大數據等ICT（信息通信技術）的進步，跨國公司的組織結構分化正在加快，公司總部、研發中心與制造廠區的區域分離已成為一個新的趨勢。產業的空間分布可能由原來的在大城市中央商務區集聚向周邊城鎮分散，特別是中心城區的交通、環境問題突出以后，這種趨勢將會加快，將來陸家嘴、張江等傳統總部經濟集聚區可能不再會是跨國公司總部的首選之地。浦東的新型城鎮化，可以借跨國公司全球組織結構調整之機，吸引跨國公司的總部或者研發中心入鎮，一方面吸引高素質就業人員來此居住，另一方面讓跨國公司參與城鎮規劃與管理，促進跨國公司與城鎮共同成長，從而把城鎮發展、產業發展和人口導入很好地結合起來。目前，唐鎮的信息技術服務外包產業的興起就是一個比較成功的案例。
再次把握國家戰略新機遇，結合浦東自身發展新需求，徹底解決二元經濟和社會問題，是浦東二次創業的內在要求，是實現創新驅動、轉型發展的題中之意。新型城鎮化戰略的成功實施，可以在空間布局、產業結構和社會發展方面為浦東未來10-20年的發展奠定堅實的基礎，為國家的新型城鎮化戰略實踐提供寶貴的創新經驗。
