時間：2013-05-06 12:25:19
來源：北京日報 作者：胡建淼,李勇
通過制定科學而完善的法律體系促進和規制城鎮化的發展，是現代法治國家的共同特征。城鎮化立法歷史已久，但20世紀90年代，世界各國又掀起了一波城鄉關系立法確認和改革的高潮。立法的核心逐漸發展為通過科學有效的程序，使城鄉規劃合理與透明，體現出公權對私權的尊重，體現出對復雜性與矛盾性的協調，體現出民主協商的過程。這種程序設計主要目的是確保各個利害關系方都能夠坐到桌前進行討論，各方的利益都有所保護，也有所讓步，極大地促進了城鎮化的科學有序發展。綜合來看，主要有以下七個特點。
第一，注重規劃的平衡和合理。立法主張降低交通、交易和信息的成本，保護環境，倡導溢出效應的國際化，關注公共利益和私人利益之間的平衡關系。法國《城市規劃法》中注明了這些原則：一是保證城市有序發展和城市改造之間的平衡，保護自然景觀和城市景觀。二是保證城市功能的多樣化，以及城市地區住房和鄉村地區住房的社會融合性。從發展住房、就業和公共設施的角度考慮，確定城市擴展的大方向。確定了城市化地區接納人口的能力以及未來的城市化區域；同時，還要考慮就業、住房和交通以及“水資源管理”等方面的平衡。三是平衡和合理地利用自然空間、城市空間以及郊區鄉村的土地。合理控制交通力量，保證空氣質量、地表水和地下水的質量，保證生態系統的平衡，保護城市的建筑遺產，預防自然災害、工業災害和各種污染。
第二，注重政府規劃行為的合法性和有效性。如英國規定，地方規劃部門在制定、修改、撤銷以及替換地方規劃草案時，應確保充分的信息公開，采取聽證會等民主形式，強調必須確保利害關系人的參與。德國《建設法典》中對建設指導規劃制定過程中進行公眾參與的程序，也有著非常細致嚴格的規定，從決定制定規劃，到具體制定、介紹和修改規劃方案，以及最后立法通過，每個階段都要通過公示、召開代表會議等方式開展公眾參與，接受各方質詢，并按照當地慣例公布結果。
第三，注重弱化審批程序。在許多國家，審定與其說是一項權力，不如說是一個程序。申請者和審定者在法定引導控制性規劃面前是平等的，法定規劃對于申請者和審批者擁有同樣的法律約束力。如果城市建設項目申請符合法定規劃的要求，審定員不得隨意否定申請。1991年德國規劃法修訂后，更加強了法定城市規劃的權威性，如果建設申請符合要求，審批者必須給予審定通過，否則，申請者有權按照規劃法要求賠償。
第四，注重立法的可操作性。如德國《建設法典》對開發中的補償賠償做出了具體詳細的規定，規定了補償的原則、補償的受益者和承擔者、權利損失的補償、其他財產損失的補償、債的繼承以及補償的形式等。值得一提的是，土地征用補償效果的好壞直接影響中國城鎮化建設的步伐，甚至影響到社會的和諧穩定。在農村土地征用補償方面，我國與西方有很大的不同，農民沒有土地的所有權，土地補償的雙方是國家和村民代表，而當前“村民代表”不能充分代表村民，是土地補償結果不能得到村民廣泛認可的主要程序原因。因此，像這樣重大的關系村民切身利益的事件，確保村民代表的合法性尤為關鍵。應當切實樹立“沒有正當程序，土地不得被征用”的觀念。程序公平正當透明了，公權力得到制約，做出的決定也就比較容易接受了。
第五，注重相對獨立的監督機構的作用。盡量避免“誰監管、誰許可、誰查處”是監督制度設計的一個原則。英國的中央政府不僅制定國家的法規政策，而且有權干預地方政府的規劃編制和規劃管理，并可指派督察員直接受理各地的規劃上訴。其中80%申訴及復議采取書面報告的形式，更加快捷方便。法國為了加強對自然文化遺產保護和城鄉規劃實施的監管工作，設立了國家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國文化與交流部向各省的派出部門，接受文化部、建設部和環境部的業務領導。全國100個國家建筑師駐省代表處每年要發布60萬條意見，包括對建設工程申請提出“強制性意見”或“非強制性意見”。這些意見在一定程度上約束了頒發許可證的權力機構（主要是市長）。在多數國家，法院還擁有最終的審查權。
第六，注重防止“城市病”。如英國的《公共衛生法》、《環境衛生法》、《住宅與規劃法》、“綠帶政策”等，對城市建筑和環境衛生進行引導和管理，緩解了“城市病”問題。德國《建設法典》明確提出城鎮發展要遵守水、肥料、環境污染等法律法規，并出臺《聯邦建設法》和《聯邦建設促進法》，協調城市的規劃布局，強調對生態環境和歷史遺跡的保護。
第七，注重不斷更新和修訂。由于城鄉規劃方面的立法具有相當強的時效特點，即必須適應城鎮化快速發展和不斷變化的社會經濟形勢提出的新要求。許多發達國家的規劃法在頒布后都有多次更新和修訂的經驗。如處于戰后快速發展階段的英國，在1947年《城鄉規劃法》實施后的三十年時間里，議會先后12次修訂了該法。聯邦德國的《建設法典》在1986年頒布后的二十年里，議會已經對其進行了20次以上的條文修訂。
