以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
塵土飛揚的河北南宮市普彤街邊，一口紅漆棺材擺在田間地頭。當地政府對北街十隊的土地開發遇到阻力。
北街十隊的社員不愿將這塊他們正在耕種的土地交給開發商，據他們所知，開發商將以每畝20萬左右的價格拿地，而他們每畝地所獲得的補償為1500斤小麥的折合現金，補償期40年。社員張建林開始在田里搭棚守地，還放上了棺材，他表示“不管誰死了都往里面裝?！?br />
隨著中國社會城鎮化進程的加快，對城郊集體土地的開發猶如離弦之箭，勢如破竹。而在這類開發中，又常能看到暴力、沖突，以及帶有拼死決心的抵抗。
成都的唐福珍于1995年被邀請到金華村的集體土地上建房設廠，14年后，城市出臺新規劃，土地征為國有廠房需被拆遷。唐福珍為保護財產，點燃燃燒瓶，自焚于火中。上海的潘蓉、北京的席新柱也分別于2008年和2009年，以燃燒瓶來保衛自己的農村住房免被拆遷，最終以失敗告終。
城中村改造也在一些地方釀發了群體性事件。
河南鄭州300多商戶在2008年走上街頭圍堵交通，抗議他們的商鋪被拆且無補償。商戶所屬的天福建材市場租用的也是集體用地，期限是25年，被拆時只租用了5年，拆除理由是城中村改造。
相類似的事件還于2009年11月27日，發生在貴陽街頭。
去年12月7日，北大法學院副院長沈巋和其他4名學者聯名，提請全國人大常委會對“城市拆遷條例”違憲進行審查。隨后沈巋收到大量拆遷戶的求助信，其中不少拆遷是因城中村改造而起。
信件多到無法讓沈巋一一回復。面對拆遷戶對他所寄予的希望，沈巋感到無奈。他理解拆遷戶心中的不平，他明白現在的《土地管理法》需要做一些改變。
沈巋說，因為新的征收與拆遷條例只針對城市的國有土地，不涵蓋糾紛重重的農村集體土地；而《土地管理法》已不適用于農村集體土地的征收現狀。
“這一點必須改變，未來的制度設計必將涉及農村的集體土地。”沈巋說。
征地沒商量
一些城中村村民反映，很多時候地被征了還不知道，清華大學蔡繼明發現《土地管理法》規定“先征收、后公告”，致使政府強勢征地
上訪、請求行政裁決，法院訴訟，河北清河縣的張?？L試了各種渠道為自己討要權益。去年7月，他那距離縣城繁華處1里之遙的房子被拆，理由為“違章建筑”。而張?？〔唤獾氖?，房子是蓋在自己的宅基地上。
張保俊說，房子被拆前1個月，村民代表通知他，地被征了。他認為如此征地不公平，沒簽補償協議。隨后張?？〗拥健靶姓幜P書”，限其3日內拆房。2天后，房屋被拆。
在一次聽證會上，清河縣法院院長陳崇德對拿著宅基證的張?？≌f，“什么法也不如城市規劃法大?！?br />
河北南宮市的張建林至今也說不清楚“自己”的地，何時被征為國有。他所在的北街村10年前已變成北街居委會，但他仍在地里種著糧食，去年某一天收到居委會宣傳單，說“耕地”已征為國有，并領到每年1200元的土地補償。
“既沒給安置費，也沒辦理農轉非的相關手續，也沒說開發作何用途?！睆埥终f，所以他現在就日夜守在地里，不讓開發。
在城中村改造中，山東聊城強勢征地之余，還表現出一種急迫。
東昌府區政府按市里規劃，打算在3至5年內改造完116個城中村。于是，在征地手續還未得到批復，也未建安置房，區政府便開始對陳莊村進行拆遷。
該區國土資源局副局長胡家政的解釋是，“不拆成凈地，沒法報批?！蓖瑫r他也承認，這不是國家規定而是當地的做法，并說，“我們只能先拆遷再賣地，才有錢安置村民?！?br />
北京中潤律師事務所律師許榮接受過多起拆遷戶的委托，她提供這樣一個事實，許多地方政府實行“凈地出讓”，即政府征收土地后，完成拆遷，收于土地儲備中心，統一出讓，“相比之下，凈地所獲出讓金更高，也更容易出讓?！?br />
“在美國，是不允許政府儲備土地。政府擁有的土地也不允許長期閑置。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明說，否則政府就會壟斷土地市場。
蔡繼明試圖了解政府強勢征地背后的法律依據。他研究了《土地管理法》———目前唯一一部詳細規范政府征地的法律。他發現這樣一個細節。
《土地管理法》第四十六條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
“先征收，后公告?！辈汤^明說，“意思就是，不管你同意不同意，先把地征了再說?！?br />
蔡繼明考察過英國、美國、日本等國家的征地制度。他說，有的國家規定，非處于公共利益需要，非合法的程序，不得征用個人財產。制度中把征地程序、補償問題，是否為公共利益均作為征地前提，符合這幾條才可以征收，否則不得征收。“這樣，所有糾紛，在征地實施之前都解決了。”
為公益還是為謀利？
城中村改造有時會以公共利益之名；國土部門調查顯示，近10年征地用于公共利益的不到10%
在蔡繼明的觀念中，任何一個市場經濟的國家和法制健全的國家，動用公權來侵占私權只有一個理由，那就是公共利益。除了公共利益之外沒有任何權力。一旦國家的這個權力擴大了，就會造成嚴重腐敗。
“中國的憲法對征地范圍只做了一種規定。”蔡繼明說。
《憲法》第十條，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。
但《土地管理法》則把征地的范圍擴大了。它規定，在公共利益需要之外，為實施城市規劃進行舊城區改建的，也能將土地征為國有。
既然舊城改建，可征收集體土地，那么城中村改造也被順理成章地認為，可征收集體土地了。
河北省開始以“新民居建設”名義，推進城中村改造。省政府出臺文件，要求對村莊做新規劃，嚴格控制平房，提倡多層住宅，新村規劃面積控制在原有面積的2/3以內。
山東省在去年3月也下發了“農村新民居建設”的文件。山東聊城的東昌府區正是按照這一文件對陳莊村拆除。區政府要將分散居住的村民，都集中遷于樓房中居住。
北大教授沈巋對這種做法的合理性表示懷疑，一，為何要將城市化的生活方式強行推向農村？二，這樣的改變純粹是為了公共利益嗎？
陳莊村的村民也詢問過區政府，改造后所節余出的土地，其開發收益如何分配。當地政府回應，方案還在擬定，目前無法回答。
陳莊村有村民認為，很有可能是開發房地產，因為村子周圍的商品房每平米已賣到4000元了。
“每一處城中村改造，政府都打著公共利益，為民謀利的旗號。”北大教授王錫鋅說，但開發熱情背后的真正原因是，地方財政愈來愈倚重“賣地”收入，而隨著城市經濟規模不斷擴大，城郊的農田、宅基地，都在不斷升值。城內建設用地日益緊張的城市，對城中村的集體土地表現出愈來愈強的渴望。
城中村改造在各地如火如荼地進行。廣州計劃10年改造城中村138個。西安有城中村326個，去年通過改造城中村和棚戶區，獲得土地1000萬平方米。
國土資源部門對北京、上海、山東等16個省(區、市)的征地項目做過一次調查。調查顯示，近十年來東部城市的征地項目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是經營性用地。
河北清河縣張?？〉恼乇徽魇蘸?，他也詢問過縣政法委書記馮明躍———馮是縣開發辦主任，“所開發的土地，到底用于公益事業還是商業開發？”
“馮明躍當時回答不上來。”張保俊說，2005年曾有開發商委托縣領導和他洽談，要買他的宅基地，當時出價60萬到80萬。因為張?？〉恼仉x縣城的商業中心只有500米。但張?？]賣。
至今，清河縣政府也未公示那塊土地的用途。
糾偏“土地法”，療效漸失
2004年用于規范征地的國務院“28號文”，其中許多條款已不被一些地方政府遵循
如何保證中國城鎮化有序進行，這已成為一個日益嚴峻的問題。
2009年11月30日，耗資150億的全國第二次土地調查結束。土地調查辦通報了調查結果，江蘇宿遷、吉林樺甸、河南滎陽、河北唐山、湖北荊門和四川眉山都存在錯誤地將農用地作為城市建設用地。
國務院土地調查辦已令其整改。
而《土地管理法》難以約束中國有序發展的尷尬與矛盾，早在上世紀80年代就有所顯現。
當時，全國各地洋溢著的“開發區熱潮”和隨后的“大學城熱”，直接導致集體土地面積大量縮減。有數據統計，從1996年到2004年，全國耕地凈減少1.14億畝；僅2003年一年就減少了3806萬畝。
于是，在2004年，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(即國發28號文)，嚴格控制圈占集體土地。
從某種程度而言，這部“28號文”試圖彌補《土地管理法》中的一些不足。
“28號文”第十四條，要求健全征地程序，維護農民集體土地所有權的權益，要求在征地報批前，將擬征地用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；還要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。
這有別于《土地管理法》中的“先征收再公告”規定。
但時至今日，并不是所有地方政府都還嚴格按照“28號文”實施征地。
河北南宮市北街居委會的很多社員表示，居委會決定新居建設之前也沒告知。對此，居委會主任劉建華承認確實沒開過居民大會，因為“沒那么大地方開，上千人呢?！?br />
山東聊城的城中村改造在征地前也未通知村民。該市東昌府區拆遷辦主任閆文勝解釋說，之所以未提前告知，是因為根據以往經歷，一旦政府說某處要開發，違章違法建筑便如雨后春筍般冒出，以套取政府的高額補償，出現邊拆邊建的情況。
“28號文”還要求，在征地過程中，如確有必要，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。
河北清河縣張保俊說，在房子被拆前，他確實參加過有關部門組織的聽證會。
張?？∈窃?009年6月30日上午10點接到通知，說10點半召開聽證會。聽證會后，當天下午6點半，收到“行政處罰書”令其拆房。7月1日，房子被拆。張保俊至今也沒明白，召開那次聽證會的意義。
9督察局能解征地難題？
新成立中央直屬的土地監察體系，但城中村改造的土地問題并未列入其工作重點
“28號文”也試圖彌補土地監察方面的漏洞，第二十四條要求，完善土地執法監察體制，設立國家土地總督察，監督土地執法。
2006年，國家土地總督察辦公室和9個地方分局相繼成立。這9個局將代表國務院、國土資源部對各省、自治區、直轄市等政府的土地利用情況進行督察。
“以前國土部門無法監察地方同級政府，現在可以了?！眹彝恋囟讲煳靼簿值亩讲旄睂T姚青林接受采訪時說，2008年到2009年，違法違規使用土地事件的降幅在40%左右。
但這些土地督察也面臨人手緊張的難處。據姚青林介紹，全國共設有360個督察，如今實際到崗的只有200多個。而且，城中村改造的土地問題也不是他們的工作重點?！拔覀児ぷ鞯膬纱髩K內容，一是耕地保護，二是防止土地方面的國有資產流失。”
山東聊城的土地開發由國家土地督察濟南局負責監督。
對于當地未得到征地批復就已開始拆遷的情況，東昌府區國土資源局副局長胡家政表示，督察局也知情，并認為城中村改造符合土地利用總體規劃，征地手續也在正常報批，所以未提出異議，“畢竟很多地方都是這樣做的?！?br />
姚青林對地方政府的一些做法也表示理解，“地方政府發展經濟的愿望真的是很強烈?！彼J為城中村改造所遇到的問題，是城市郊區集體土地改革的遺留問題，不是單靠執法就能解決，需要國家出臺統一政策。
期待“新法”
新“土地法”醞釀1年有余；學者呼吁，作為市場經濟國家，“征地只為公共利益”必須入法
北大法學院教授王錫鋅是和沈巋等聯名上書全國人大提請審查拆遷條例的5人之一。他認為，土地監察只是整套制度的一個方面，而現在的問題是，《土地管理法》必須進行整體上的修改，否則征地問題會越來越尖銳。
中央黨校研究室副主任周天勇長期關注中國的土地制度。他也表示，現在的《土地管理法》很難適應城鎮化的發展速度。
所謂城鎮化（即城市化）有各種解釋和定義，一種最通俗的解釋就是，農村人口不斷地向城市轉移，最后變成一個城市人口在75%以上的工業化國家。
城鎮化和土地存在這樣一種關系，當越來越多的農村人口進入城市，農村的土地大量被閑置；而城市因經濟規模的擴大，急需更多建設用地，于是開始向城郊地區擴張。這是中國出現城中村改造的真正原因。
中國社科院去年做的統計，截至2008年末，中國的城鎮化率為45.5%。而美國為80%。
“所以，中國在今后的城鎮化發展是必然的，而在這一過程中，改革現有的土地制度更顯得迫切?！敝芴煊抡f。
目前，由國土資源部主持修訂的《土地管理法修改草案》已進行了1年多，并已出具一份征求意見稿。蔡繼明說，北大的國家發展研究院，以及北大林墾土地研究中心也舉行了討論。至于何時出臺還不得而知。
《21世紀經濟報道》在2009年11月采訪了一名接近國土資源部的人士，據他介紹，“意見稿對失地農民補償和保障規定有了很大的進步，但仍規定城市規劃范圍的土地要征收，這意味著土地財政的發展模式沒有改變，農民不會從城市化進程中獲得很大的收益。
“城市規劃是否就一定屬于公共利益，這很值得商榷?！辈汤^明說，建綠地建草坪是屬于公共利益，但建商業區建游樂場就是商業用途。所以征地范圍只要列入城市規劃，政府為了商業利益而強勢征地的局面就改不了。
北大教授沈巋對新法的期待是，在制度設計時，應該把現在政府單一主導的局面稍微扭轉一下，讓更多民眾的意見參與進來。而且無論如何，國家動用征地權力時必須出于公共利益。
“這對于一個市場經濟國家而言是必須的。”沈巋說。
