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2024年11月24日
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城市化是指以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。通常用城市人口占總人口的比例來表示城市化的水平。根據國家統計局2012年8月17日發布的統計報告，截至2011年底，我國城市人口數量超過總人口的一半，城市化水平達到了51.27%，城市化進程進入到一個新的高速發展的階段。
城市化進程的不斷加快，意味著城市面積的不斷擴張，也意味著對建設用地需求的不斷增加。在我國這個人口眾多，但人均耕地面積不到1.4畝、只有世界人均耕地面積14的國家，處理好“一要吃飯，二要建設”的矛盾，實現土地資源的可持續利用，是擺在人們面前的重要課題。
一、城市建設用地需求與耕地保護
據統計，自2002年到2011年的10年間，我國城市化的水平年均提高了1.35個百分點，城市人口每年增加約1800-2000萬。預計再過十多年，我國的城市化將達到發達國家水平。根據《城市用地分類與規劃建設用地標準（GBJ 137-90）》，如果按照人均建設用地100平方米計算，則每年全國需新增建設用地約1800-2000平方公里。這一新增建設用地需求除了通過現有城市存量土地的節約集約利用來予以保障外，絕大部分必須依賴農地的轉用、尤其是耕地的占用來實現。
據國土資源部公告，截至2011年底全國耕地面積為18.24億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.25億畝。鑒于耕地保護的嚴峻形勢，2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出：堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。一方面是城市化對建設用地的需求，另一方面是保障國家糧食安全的客觀需要，在城市化進程中，該如何破解建設用地需求與耕地保護之間的矛盾？2008年6月27日，國土資源部發布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發120081138號）提供了解決這一矛盾的政策措施。
一直以來，我國農村地區建設用地尤其是宅基地處于低效利用的狀況。據韓康、宋偉等研究表明，1996年我國農村宅基地的總量為9051.15萬公頃，2005年為9111.61萬公頃，增加了約0.71%；而在1996-2006年的10年中，全國農村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從193.3平方米上升到226.7平方米。我國農村集體建設用地特別是宅基地并沒有隨著農民進城而相應縮小，反而有所擴大，這一狀況至今沒有改變。很顯然，在城鄉統籌發展背景下，隨著農村人口的減少，以及嚴格實施城鄉規劃，農村宅基地面積將會大大減小，據研究在達到75%城市化率水平時可騰退出大約7萬畝宅基地。
鑒于這一背景，《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》明確提出，可以依據土地利用總體規劃，將計劃整理復墾為耕地的宅基地等農村建設用地地塊和擬轉用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，實現增加耕地有效面積、提高耕地質量，同時增加城市建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。
目前，城鄉建設用地增減掛鉤還處于試點過程中。盡管試點工作中出現了一些問題，諸如有些地方違背農民意愿強拆強建，在征地補償方面侵害農民利益；有些地區以“增減掛鉤”政策作幌子違法占用土地，片面追求增加城鎮建設用地指標；有些地方片面追求建設用地指標，而又沒有雄厚的資金實力推進土地整治工作的順利進行，等等。但這些問題隨著試點工作的深入，以及相關配套政策的施行，都已得到解決。在城鄉建設用地增減掛鉤由試點轉向全面實施后，城市化進程中城市建設用地需求與耕地保護之間的矛盾必將有效解決。
二、城市化進程中的城市經營與土地財政
城市化是一個人口向城市轉移、集中的過程，人口向城市的集中必然導致城市的擴張，導致城市基礎設施建設規模的擴大。而規模龐大的城市基礎實施建設所需要的資金從哪里來，成為城市管理者首要考慮的問題。沒有足夠的資金進行城市基礎設施建設，就不能擴大城市的容量，不能解決大量農民工在城市安居與就業的問題，也無法實現農村空余宅基地的復墾，而城市經營為城市政府提供了除稅收以外另一個獲取財政收入的渠道。
在分稅制的背景下，城市政府可以將土地投放市場，獲取大量由城市政府支配的資金，利用這些資金進行城市基礎設施建設，從而改善城市環境、提升城市土地價值，進而獲取更多的收益，由此形成一種以地生財的循環。據有關專家調研，我國很多城市來源于土地出讓的收入已經遠遠超過來源于稅收的收入，從而形成了事實上的土地財政。如2009年度，沈陽、成都、天津、濟南、合肥、廣州、大連、南京等城市的土地出讓金收入都超過了地方財政收入的50%，其中沈陽甚至高達92.2%。
土地財政本質上是一種融資手段，客觀上對城市發展與城市化推進起到了重要的作用。然而，土地財政也帶來了諸如推高房價、占用耕地等不良后果，而且隱藏了巨大的財政金融風險。土地財政事實上是以低價征用耕地后高價出讓為前提的，在農用地價值凸現及耕地保護政策措施不斷強化的狀況下，很顯然是不可持續的，依賴土地財政推進的城市化進程自然也是不可持續的。
為此，城市政府必須未雨綢繆，改變對土地財政的依賴，及早開辟諸如不動產稅等政府財源，以應對城市基礎設施建設對資金的需求。同時建立城鄉統一的土地市場，實現按用途管理的土地管理體制，實現國有土地與集體土地的同地同權同價。由于土地出讓金是若干年期土地收益的折現，城市政府還應該建立土地基金，將政府當期的土地收益歸人土地基金，分期使用，從而保證土地出讓收益使用的可持續，有效實現在城市化進程中土地資源利用的代際公平。
三、開發區發展與土地集約節約利用
開發區是指為促進經濟發展，由政府劃定、實行優惠產業政策的特殊政策地區。開發區是我國計劃經濟向市場經濟轉化過程中的產物，是加快城市社會經濟發展、快速推進城市化進程的重要舉措。開發區一般都是以主城為依托在城市郊區或者城鄉結合部發展起來的，顯然土地資源是開發區建立和發展的基礎，且有足夠的土地資源是開發區選址的重要依據之一，在有些地方甚至成為唯一的依據。國土資源部國家土地副總督察甘藏春2007年9月17日在國務院新聞辦公室舉行的發布會上表示，自2003年我國對開發區進行整治以來，開發區數量和規劃面積分別減少到1568個和9949平方公里，壓縮的比例分別為77.2%和74.2%。而在全國清理整頓之前，共有各類開發區6866個，規劃面積3.86萬平方公里。
毫無疑問，各級各類開發區的建立，對于我國經濟的超常發展、對于我國高新技術產業的興起、對于我國引進外資和外國先進的管理經驗、培育和造就高新技術企業和企業家起到了十分重要的作用。如2010年西安市14個各類開發區全年主要經濟指標繼續保持兩位數增長，單位面積的產出效益大大高于全市平均水平。其中每平方公里實現規模以上工業增加值是全市的9.3倍，實現地方一般預算收入是全市4.8倍，到位內資和利用外資分別是全市的14倍和14.8倍。其中單位面積產出效益最大的是高新開發區，每平方公里實現規模以上工業增加值分別是全市和全部開發區的65倍和6.9倍。
然而，大量開發區、尤其是省級開發區的單位面積的土地產出仍然不高。部分開發區由于規劃面積過大或者招商引資不力，設立多年而進區企業卻寥寥無幾，致使土地荒蕪、閑置現象十分嚴重；部分開發區供地門檻過低，其區內企業或者是客觀上投資力度不夠，或者主觀上作為一種投資手段有意識地囤積土地；大多數開發區包括國家級開發區都出現了將產業用地變成房地產開發用地、大肆進行房地產開發的現象，部分開發區甚至房地產業的稅收超過了產業稅收。此外，一些開發區面積不斷增加甚至達到數百平方公里，在國家發改委和國土資源部劃定的開發區四至范圍外大量采用所謂托管的方式進行擴區建設。由此而導致開發區大量占用耕地，同時區內土地閑置浪費、集約利用程度低。
要解決開發區對外圈占耕地、區內土地閑置與低效利用的問題，不能寄希望于再一次的開發區清理整頓，而應該多管齊下采取綜合治理措施。首先要建立開發區資源約束下的創新機制。土地要素是開發區設立的基礎，但不可能長期靠資源的粗放投入來發展，制度創新、管理創新、技術創新應該成為開發區發展壯大的根本。其次應該改變開發區以預期經濟規模來確定用地規模的發展規劃模式。既然國家確定了開發區的面積，那么開發區經濟規模的實現就應該通過產業的升級改造而實現，即通過土地的集約節約利用、通過技術創新、通過單位用地面積產值的不斷提升來實現。同時還必須建立開發區產業和企業的進入與退出機制。當開發區的某一種產業不再具有先導產業的特征或者不再符合開發區新的定位的時候，也就到了該產業從開發區退出的時候。同樣，只有滿足開發區的產業與環保要求、滿足開發區的單位用地面積投入產出要求的企業才可以進入開發區。當企業的單位用地面積產出要求不能滿足最低要求的時候，該企業就應該退出開發區，將資源留給更好的企業，從而保證開發區的可持續發展。
四、結束語
土地城市化是城市化的重要內容和外在表現形式，人口城市化、產業城市化與土地城市化之間應該具有協調一致的關系。當人口城市化與產業城市化超越土地城市化的時候，必然會出現城市擁擠不堪、生態環境破壞的現象，反之則會出現大量耕地被占用、城市土地閑置浪費的問題。正確處理好城市化進程中城市建設用地需求與耕地保護的矛盾、解決好城市化進程中城市建設資金不足與土地財政的問題、真正做到城市土地尤其是開發區土地的集約節約利用，就能在人多地少的約束條件下實現土地資源的可持續利用，保障我國城市化進程的快速平穩推進。
參考文獻：
1.韓康.宅基地制度存在三大矛盾.人民論壇.2008.14
2.宋偉陳百明等.我國農村宅基地資源現狀分析.中國農業資源與區劃.2010.3
3.盧新海.城市化進程中土地的需求與供給.中國房地產.2004.1
4.盧新海.開發區土地資源的可持續利用與管理；中國土地科學.2004.2
（作者單位：華中科技大學公共管理學院）
