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2024年11月24日
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2008年以來，山東省德州市按照中央關于城鎮化建設的部署和山東省委省政府的具體要求，把農民居住社區建設和產業園區建設（概括為兩區同建）作為推進城鎮化的總抓手，大膽探索，創新實踐，科學設計，有序推進，走出了一條欠發達地區城鎮化發展的新路子，已初見成效，并呈現出生機勃勃的發展態勢。
一、兩區同建的內涵和意義
兩區同建是指通過農村居住社區和產業園區同步建設，推動農民集中居住和農村經濟集約發展，促進農民生活方式和生產方式“兩個轉變”，從而實現農村管理模式、農民生活方式和農業規模經營三大變革，加快推進全市城鎮化建設進程，最終構建起城鄉經濟社會一體化格局。
兩區同建是德州城鎮化的創造性實踐，是把宏偉目標、上級要求與實際行動有機結合的產物。其主要特征有三個：一是農民市民化，即：農村人口向社區集中，社區人口規模、密度不斷增加，農民轉變為市民。二是農村產業化，即：農業生產向園區集中，工業項目、農產品物流向產業園區安排，農村人口向非農產業轉移，非農產業從業人員、產值比重不斷增加。三是農村現代化，即：城市生活方式、現代文明、基礎設施等向農村延伸，最終實現基本公共服務的一體化、均等化。兩區同建是科學工作方法的具體體現。很多基層干部和農民群眾認為城鎮化是個抽象概念，覺得可望不可及、無從著手。我們提出的兩區同建，就是指導各級干部和廣大農民群眾知道城鎮化是什么、干什么、怎么干。“鎮”的含義就是人口集中居住，基礎設施、公共服務配套逐步完善，有產業支撐、居民能就近就業。居住社區和產業園區建設的過程，就是城鎮化推進的過程，兩區同建任務完成了，城鎮化就實現了。這樣，引導各級干部和廣大群眾眼望大目標，腳踏實地干，一步一個腳印地向城鎮化邁進。
二、推進兩區同建的主要做法
我市的兩區同建是一個探索實踐、逐步深化完善的過程。主要做法體現為四點：
（一）把合并村莊作為切入點。德州是一個傳統農區，1.03萬平方公里的土地上散落著8319個村莊，平均每個村莊只有524人，比山東省村均人口少271人。村多村小，多數村缺乏能人，影響了農民致富和農村穩定。兩區同建參與主體是農民，把分散的農村集中起來，把廣大農民動員起來，需要強有力的基層組織領導力量。我們按照“保留自然村、合并行政村”的原則，從2009年大力度推進村莊合并。按照“凡合必選”的原則，大規模進行社區班子競爭選舉，在更大空間挑選基層組織力量，將工作能力強、群眾威信高的黨員干部選入社區領導班子，實現了農村優勢干部資源的集中使用，為兩區同建提供了強有力的組織保障，也為大社區建設提供了群眾基礎。
（二）把居住社區建設作為著力點。居住社區建設是兩區同建的主要內容之一。我們根據城鎮化的特點，在高層面上統籌實施。一是科學規劃。抓住省國土資源部門對農村宅基地規劃修編機遇，調整土地利用規劃，編制城鄉規劃，使城鄉每處建設用地都有科學明確的規劃依據，每個建設項目都納入規范細致的規劃管理，市、縣、鄉、村四級規劃協調一體，總體規劃與專項規劃銜接一致。二是合理選址。按照擇中、形勝、人文、通達的選址要素，注重群眾生產、生活半徑，綜合考慮各種因素，確定地理優勢明顯、人文色彩突出、路網水系通達的社區新址。三是精心設計。對戶型款式的設計，堅持先進理念與群眾認可相結合，既依托專業設計單位體現現代元素，又尊重群眾意愿體現個性色彩。四是規模適中。根據門檻、腹地和成本效益理論，搞好社區規模測算，做到人口規模與產業容量、基礎設施配套、公共服務設施相協調。五是注重特色。搞好社區定位、產業定位和建筑風格定位，無論是規劃還是建筑造型、建設風格還是設計功能，都要有特點特色。目前，全市建成和在建農村居住社區340個，已入住農民15萬戶，我們爭取再用10年時間基本完成農民居住改善任務。
（三）把園區建設作為支撐點。城鎮靠產業支撐，產業靠城鎮帶動。社區建設與產業發展相互融合、密不可分，時間上同步演進，空間上產城一體，布局上功能分區，以“產”興“城”，以“城”促“產”。我們根據各社區實際，堅持宜工則工、宜農則農，加快農村產業園區建設，通過農民生產方式的變化促進生活方式的變化，實現農產品就近加工、農民就近就業。工業園區重點發展勞動密集型企業，一方面解決企業用工難的問題，另一方面為因家庭負擔不能外出務工的中年勞動力找到就業機會。例如在武城縣英潮辣椒加工企業，50多歲的婦女為其摘辣椒，每天可收入50多元。我們把市二棉紡廠遷址到平原縣王廟鎮，企業招收了當地40歲上下的農民工1000多人。在農業園區方面，大力發展現代農業。一是加快土地流轉，實現規模經營，發展設施農業，目前全市土地流轉已達30萬畝。二是加強農民轉移就業培訓，發展農村職業教育，開展農業生產技術培訓，提高農民就業創業能力。三是完善社會化服務體系，發展農民專業合作組織，完善農業科技、信息、金融、保險服務和農產品疫病防控、質量監管體系，提升農業公共服務能力。目前，全市在建產業園區876個，68萬農民在產業園區就近就業，收入水平是傳統農業收入的5倍。
（四）把資金籌集作為關鍵點。資金是兩區同建的第一要素，是解決一切問題的關鍵。一是靠政策性資金，將上級農村危房改造、土地整理、水利建設等政策性資金打包，用于社區和產業園區基礎設施建設。二是靠城鄉統籌。利用土地增減掛鉤政策，將置換出的土地指標全市統籌，獲取土地級差受益，專項用于社區建設。三是靠社會力量。引進社會力量進入社區，建設大型超市、衛生所、幼兒園、中小學等公共服務設施，完善社區公共服務體系。四是靠市場主體。通過市場化手段，引進開發商參與社區建設和產業園區建設，既滿足企業業務需求，又將企業利潤轉化為項目建設資金。五是靠政府投入。政府采取以獎代補方式，鼓勵引導兩區同建工作。組織“百局幫百區”活動，調動行政事業單位力量助推兩區同建。
三、兩區同建的成效
我們推進兩區同建，堅持城鄉一體、統籌發展，以建設新型農村社區推進城鎮化，以建設農業產業園區推進農業現代化，以城鄉統籌支撐工業化，以信息化貫穿工業化、城鎮化和農業現代化，走出了“四化同步”的新路子，起到了突破一點、帶活全局的作用，實現了德州“三農”工作的根本性轉變。
（一）加強了基層政權和農村管理，加快了帶領群眾致富步伐。通過村莊合并、社區選舉，縮小了大家族在社區里的比重，擴大了選人用人范圍，讓管理能人、致富能人脫穎而出，既破除了家族治村弊端，又選出了致富帶頭人，增強了基層班子的凝聚力、戰斗力，加快了帶動農民增收致富。同時，社區領導班子的集中辦公、目標責任、民主管理、考核評議等各項制度實現規范化，部分社區還同步實現了管理信息化，物業、治安、民政、計生、社保低保等社會事務更加完善，社區管理更加科學、高效。
（二）提高了農民居住和生活質量，實現了農村文明進步。通過居住社區建設，農民住上了寬敞、漂亮、整潔的新樓房，水、電、路、氣、暖、寬帶、有線、電話等基礎設施和公用設施一步到位，學校、幼兒園、衛生所等公共服務設施配套完善，超市、賓館、飯店等商業性服務機構應有盡有，垃圾和污水實現集中處理，公園、綠地、水面大大提升村容村貌，真正實現了城鄉公共資源的均等化和公共服務的一體化。同時，工業文明進入產業園區、城市文明進入農村社區、都市文化進入農民視野，農民群眾由傳統封閉的鄉村觀念向現代開放的城市觀念轉變，由落后的行為習慣向先進文明的行為習慣轉變，推動了鄉村文明和社會進步。
（三）加快了產業園區建設，促進了農民增收、家庭幸福和社會穩定。通過農村產業園區建設，將分散的土地資源集中起來，統一生產，統一經營，實現了農業生產的規模化。農民群眾進入園區就業，由生產主體轉變成產業工人，打破了原來單一的收入結構，土地流轉形成經營性收入，園區打工形成工資性收入，房屋租賃形成財產性收入，再加上養老保險、各類補貼等政策性收入，收入渠道實現多元化，收入結構趨向合理化。與此同時，農民實現就近就業，不再離別他鄉，解決了空巢老人、留守兒童等社會性問題，促進了家庭和睦幸福，維護了社會穩定。
（四）集約節約了土地資源，緩解了建設用地緊張問題。德州市域范圍內擁有土地面積1500多萬畝，其中農村宅基地占了160萬畝，按照國家人均150平方米的宅基地標準，利用國家增減掛鉤政策，可騰出建設用地100多萬畝。我們通過實施兩區同建，將老村址拆遷復墾，置換出土地指標，一部分用于產業園區建設，增加了耕地面積。另一方面用于工業發展和城市建設，解決了建設用地緊張問題。
（五）拉動了內需，加快了經濟增長。加快居住社區和產業園區建設，促進了“兩投資、一消費”，在當前經濟下行壓力下，增強了經濟增長的動力和活力。“兩投資”，一是基礎性投資，通過居住社區建設，基礎設施和配套設施投資強度加大，拉動了房地產等多個產業發展，帶動整個經濟發展。二是生產性投資，通過建設產業園區，廠房興建、設備上馬、技術引進等，增加了工業投入；先進裝備、科技管理、信息技術的應用，使農田投資強度提高了5—10倍，加速了設施農業、現代農業發展。“一消費”，即農民進入社區、住上樓房，新的生活需求發生根本變化，家電、家具等日常用品隨之更新，日常支出由自給自足型向商品化社會過渡，消費量不斷增加，消費層級提升，消費結構優化，促進了經濟發展和質量提升。
四、兩區同建的啟示
在以兩區同建推進城鎮化的進程中，我們獲得了重要啟示：
（一）必須發揮政府的積極引領作用。政府是城鎮化的領導者、組織者，通過制定政策、要素配置、行政管理等手段，動員社會力量參與，頂層設計規劃，指導建設過程，掌控工作全局，使城鎮化朝著預定的目標推進。靠一家一戶農民的自發積極性，解決不了住房集中化和功能健全化，更解決不了農業的集約化、產業化、標準化和信息化。
（二）必須發揮群眾的建設主體作用。群眾是城鎮化的參與者、執行者，是建設主體。必須始終維護群眾的利益，充分尊重群眾意愿，調動群眾的力量，啟動民資民力，提高群眾參與的積極性和主動性。
（三）必須發揮市場的機制作用。市場是城鎮化的撬動棒、助推器，在資源配置中發揮基礎性作用。必須充分依靠市場的力量，善于運用經濟手段，借助現代經營理念，破解人力、財力等要素制約，實現經濟效益與社會效益的有機統一。
（四）必須發揮多方的參與支持作用。城鎮化是社會工程、系統工程，涉及方方面面，復雜而艱巨。必須依靠全社會的智慧和力量，在規劃建設、管理等各層面參與，在人財物等多方面支持，在監督、指導、推進等全過程配合，形成全社會推動的強大合力。
（五）必須發揮政策的激勵作用。政策是城鎮化的風向標、傳感器，必須充分發揮其作用。一是對現有政策，要深入研究，找準結合點，最大限度地使用；二是做好政策創新。實現城鎮化，現在推進的政策和配套措施遠遠不夠，必須從實際出發，大膽創新，敢于突破，形成政策體系；三是對偏離方向的做法、市場投機的行為、違法違規的方式等，要制定政策加以制止，確保城鎮化有序健康推進。
精彩點評
李秉仁：住建部原總經濟師、城市化委員會常務副主任、中國建筑裝飾協會會長
我們今天討論的主題是“人的城市化”。在談城市化的時候，談到了農民的市民化，十八大報告也說到了農業轉移人口市民化的問題。市民化的第一個條件就是就業，如果沒有就業就不是市民，不能說所有城市人口都依靠低保，這是絕對不可能的。所以，我們今天討論的兩區同建，既要解決居住問題，同時更重要的是解決就業問題，因為就業對一個城市的市民來說，是最優先的事情，對政府來說也是最優先的政策選擇，這是我們以人為本的城市化的根本。
農民進城了，沒有就業怎么生活？這是不能想象的。所以，雖然現在相當大的一部分土地被城市化了，很多農業人口被城市化了，但這部分被城市化的人口，他們并沒有得到就業的機會，實際上沒有真正城市化，或者說被邊緣化了。如果這樣，就不是我們追求的城市化。我想，德州的經驗、德州的做法是很值得借鑒的。當然，這樣的經驗、這樣的做法需要大家積極地探索。也希望其它的城市能夠有更多的精力投入到城市化當中去，創造更多的經驗。
袁崇法：國家發改委中小城鎮發展研究中心原副主任
多年研究三農問題和城市化問題，尤其是小城鎮和大城市邊緣的這類問題，讓我感到，從今后二三十年中國城市化的趨勢看，主要領域集中在三個方面：
第一，現有的城市發展元素比較齊全的城鎮主要熱點將是城市品質的提升。這種提升包括建筑物的更新，基礎設施的完善，社會公共設施及其配套設施的進一步系統化，市民對城市發展和管理參與需求的滿足，也包括所有老市民和新市民的市民行為，特別是自律機制的逐步培養和形成。這是一個領域，已經避免不了，有很多市民的參與已經反映出了現有城市面臨的問題。
第二，農民工的市民化，也就是說農村轉移人口的市民化，這個已經談了很多了，這里就不多說了。
第三，廣大農村區域在納入城市化的過程中，現有的城市都是典型式的城市，學的是紐約、巴黎、東京。我認為，這沒有什么特色。有人問，中國特色的城市化是什么？我認為，從體制上來講，就是高度的、行政的動態福利，這一點從城市化自身的特點上很難反映出來。為什么說現有的城市是典型城市呢？因為城市的肌理是建立在工業化基礎上的，現在所有城市的功能設計全部都是按工業化的生產方式營造的。所以，在最典型的地方出現了很多專業化的片區，有商業、有工業。工業可以不聚集，但是生活必須集聚才可以改善生活方式。
我覺得德州在做這樣的實驗，他們的兩區同建是真正在探索一條中國特色的非典型城市化道路，要解決人們現代化的城市生活方式和就業不那么集聚的矛盾。德州做了一些探索。他們一邊考慮人口怎樣實現城市的生活方式，同時考慮到就業問題，怎樣解決人口配套的形式。這種把生活方式和生產方式結合的方式，其特點一定和工業的那種人口集聚是不一樣的，所以這是真正在探索中國的主體形式，有可能就是這種非典型化的城市化道路，是未來二三十年實現城市化率二三十個百分點當中的主戰場，非常有意義。
所有這些城鎮化當中，核心的、包括我剛才講的三大領域里面的核心問題，都是圍繞人來做的，強調人的成長。未來幾十年三大領域里面的城市化，不是圍繞怎么去實現工業化的社會生產方式去進行，而是圍繞著不管是典型的城市也好，還是非典型的城市也好，打造一個人們宜居宜業的環境，滿足就業需求和生活質量需求的城市。
德州的模式，政策上是有爭議的，因為核心問題是農民的宅基地是物權。現在我們的做法過多強調了政府的推動，德州在嘗試更多讓農民參與，這一定要堅持下去。第二，任何事情都有爭議，都有雜音。我們從歷史的角度來看，把握的是主流，抓的是主要矛盾，不要因為旁枝末節、有人反對就猶豫搖擺，我希望你們能堅持住。還有就是，這樣一個小型的一萬多人的聚集點，有可能會讓政府服務設施到位，但是很多商業化的服務設施會因為人數不夠得不到延伸，所以還得有一些中小城市相應地穿插在里面，形成一個網絡，最終使聚集點實現城市化的生活方式。
