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2024年11月24日
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新城是否生逢其時
面對一座座問題新城，有人就問，我們這個時代是否真的需要新城?這個問題的答案是肯定的，而且對于目前的中國來說，建設新城意義重大。
一、城市化加速發展需要新城
當前，我國已經進入歷史上空前的城市化快速發展階段。“十一五”期間，我國城市化率由43％提高到47．5％，提高了4．5個百分點。2011年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中對我國“十二五”期間的城鎮化率提出了明確要求：“‘十二五’期間，將積極穩妥地推進城鎮化，城鎮化率從目前的47．5％提高到51．5％。”有研究還表明，到2050年，我國城市化率有望達到70％左右，按此計算，我國每年約有1000至1200萬人從農村轉移到城市。人口大量涌人城市，隨之而來的是對城市居住、就業和公共服務設施的巨大需求，而我國目前許多城市中心區、老城區已經十分擁擠，難以承載更多的新增人口。例如，北京、天津、上海、廣州、深圳等一線城市人口增長最快，“大城市病”較為嚴重，在此狀態下，萬萬不能再讓人口大量涌入這些城市。而且這些城市為了緩解人口激增、交通擁堵、環境惡化、公共設施短缺、名勝古跡遭受破壞等諸多問題，紛紛要求把人口和功能向外部轉移。
這種情況下，建設新城就成為順應城市化發展趨勢，成為有效解決城市發展空間不足等問題的有效途徑——新城一方面可安置從大城市(母城)疏散出來的人口和產業，另一方面也可吸納外來投資及城市化進程中不斷涌向中心城市的大量農村剩余人口。對于目前階段的中國而言，新城建設勢在必行。
二、優化城市空間布局需要新城
城市規模在較小的時候適宜采用單中心格局，而當城市規模擴大到一定程度后，單中心格局就開始顯出多種弊端，多中心格局則更為科學。長期以來，由于缺乏有效的調控手段以及規劃落后于城市化發展的需求，我國多數大中城市的空間布局一直在不恰當地沿用以前的單中心模式——大城市中心區由內而外沿著交通道路呈現“攤大餅”式的擴張，而這種模式極易導致各種城市病。如上所言，隨著我們城市化的快速發展，大量的人口首先涌入的是大中城市，在這種情況下，怎么防止大中城市采取“攤大餅”式的空間擴張，就顯得尤為重要。從西方國家的經驗來看，建設新城是一種調控和優化城市空間結構、防止城市無限度蔓延的有效手段，如倫敦、巴黎等城市，都是通過在城市外圍設置一定的永久性綠化隔離帶，然后在郊區建設衛星城，這對于阻止大城市中心區的無限擴張起到了顯著效果。
三、改善居民生活品質需要新城
隨著物質生活水平的提高，人們對于城市生活環境的要求也逐漸提高。許多城市在發展到一定階段后，多數面臨著人口擁擠、布局混亂、交通堵塞、環境惡化、公共設施短缺、發展空間受限和房價飛漲等諸多問題。這其中的很多問題，是很難通過舊城改造來解決的，即使能解決，所需的成本也相當高。
新城一般是在新的土地上按現代理念新規劃建設的，它建設起點和標準都較高，如果建設得好，它能很好地解決老城存在的問題和不足。而且新城一般是中小型的城市，發展空間相對寬裕，既有城市生活條件，又能很容易地接觸到鄉村自然優美的環境。因此，新城能為人們提供良好的生活環境和現代化的生活服務設施，滿足人們對優越居住條件和居住環境的向往。可以說新城為人們創造了新的生活方式，這也是新城建設興起的一個重要原因。
四、驅動經濟快速發展需要新城
(一)為經濟快速發展提供承載空間
為經濟發展提供空間是我國新城建設的最直接的動力。不論是解放初期還是對外開放時期，經濟建設始終是我國新城建設的主線。
在新中國成立初期，為了振興國家經濟，我國將大力發展重工業作為經濟建設的重點，相應的，城市建設以重點建設新工業城市為主，為工業建設提供空間與配套，是這一時期新城建設的主要動力。對外開放時期，吸引資金、招商引資成為經濟發展的重要舉措，為招商引資提供空間是這一時期我國大多數城市建設新城的主要動力。自20世紀80年代中期以來，我國許多城市特別是沿海大城市為了應對改革開放的新形勢，尋求經濟的新增長點，紛紛在郊區設立了一批經濟開發區、高新技術園區等，它們通過國家賦予的優惠政策和靈活務實的發展策略，快速成長為外向型的工業化新城區，成為大城市空間向外擴展的主要形式之一。其后全國各地經濟技術開發區相繼建立，再后來其他各種類型的開發區如高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、旅游度假區等也于20世紀80年代中后期在全國范圍內興起，不少也以產業為依托并逐步發展為綜合的城市新區。進入2l世紀以來，隨著城市化進程加快、城市規模急劇擴大、經濟增長和產業結構演進進入階段性發展的關鍵時期，我國大部分城市都先后提出了城市的跨越式發展戰略，通過選擇有發展潛力的城鎮或地區作為突破口，集中投資，建設新城，使之具有快速增長能力和擴散能力，達到帶動和促進區域經濟的目的。
(二)為經濟快速增長提供動力支撐
新城建設既可為工業發展和居住提供空間，又可為社會提供大量的就業崗位，對于加快區域經濟社會發展具有重要意義。進入20世紀90年代以來，以基礎設施建設為主體的投資成為我國經濟增長的重要拉動因素之一，這在一定程度上促進了地方政府建設新城的熱情。在很大程度上，新城建設就是一場規模浩大、歷時較長、以投資拉動經濟增長的計劃性很強的經濟活動。新城建設能給區域經濟增長作出多大貢獻，基本上是可以看得見、摸得著、算得準的。中國社會科學院預測，我國中西部地區城市化率每提高1個百分點，GDP就會增長1個百分點；東部沿海地區城市化率每提升1個百分點，GDP則增加1．5個百分點；每增加1個城市人口可以帶動2．5萬元消費，每建設1平方公里的市政設施可以帶動1．5億元投資；城市建設每增加l億元的投入，即可拉動建筑、建材、裝飾和餐飲服務業等56個行業增加收入1．2億-2億元。由此可見，建設新城的投資乘數較大，因此，抓住城市建設這個關鍵，就抓住了區域經濟發展的“牛鼻子”。尤其是新城建設，能夠增加城市和區域經濟實力，促進產業結構調整，優化產業空間布局。
新城問題根源何在
如前節所述，我國正處在工業化和城市化快速推進的關鍵時期，新城建設順應了歷史發展的潮流，總體上來講是可行的和應當鼓勵的。新城建設發展過程中出現的問題，有些是屬于發展中的問題，只要找到問題的根源和關鍵，就能夠解決。那么新城建設發展中出現的種種問題，其根源究竟在哪里呢?接下來，我們將從制度、認識、規劃等方面進行系統分析。
一、無法可依
新城建設是整體性、大規模的城市建設，必須要有高度的計劃性和完善的法制環境。西方發達國家進行新城運動之前，不但經過了充分的調研準備，大部分國家還頒布了有關法律。譬如，1946年英國通過《新城法》，1952年通過了《新城開發法》；1965年，法國通過《巴黎大區國土開發與城市規劃指導綱要(1965-2000)》，制訂了新的區域空間布局模式；1968年和1970年，美國分別通過了《新城建設法》和《城市發展法》；1956年，日本政府公布《首都圈整備法》，強調在東京100公里的范圍內大規模發展衛星城市，于1963年和1966年制定了《近畿圈整備法》和《中部城市圈整備法》，從而從法律上確認了日本的三大都市圈(東京、大阪和名古屋)的發展格局。而我國當前的新城建設，規模超過上述國家新城建設規模的總和，又具備后發優勢，本應有更多的經驗可以借鑒，制訂法律保障的條件更加成熟，但目前我國并沒有專門為新城建設制定相關法律。當然，各地方建設新城的時候，一般都會各自進行總體規劃，但這還是遠遠不夠的。從法律上講，規劃屬于法規層面，即使是法律效力最高的總體規劃，其法律效力也低于法律。缺乏全國性和區域級的法律，新城建設的系統性和協調性就沒有保障，開發建設的過程就會出現混亂。如我們前面提到的規劃程序問題，如果有《新城規劃法》，就可以對新城開發規劃的程序做強制規定，對開發過程中的各相關主體的權利和義務做明確的規定等，這樣將會避免開發混亂。
二、制度缺陷
制度缺陷主要表現在以下三個方面：
(一)土地財政
我國的土地制度是一套城鄉二元、政府壟斷、非市場配置的制度，土地被分為集體土地和國有土地，而集體用地不能直接進入城鎮建設的土地市場，必須經由地方政府依法變更為國有土地才能作為城鎮建設用地，之后政府再作為獨家供應者以“招拍掛”的市場化方式出讓。而土地在這一進一出的過程中，其價值往往會出現幾倍、十幾倍的升值，而這其中的差價收益都由地方政府獲得。而且，目前我國土地出讓金的支付方式是將今后若干年的地租總和一次性收取，比如對于一般民用住宅70年的土地使用租金，在房地產商獲得土地使用權的時候要一次性支付給當地政府，在出售房屋時再將這部分成本轉讓給購房者。這種方式相當于一次性透支了今后幾十年政府收人來源，是一種寅吃卯糧的行為。這種制度也使得出讓土地成為一種見效最快的財政收入方式，于是在有限的五年任期內，政府官員便想盡辦法多征地、多占地、多賣地。據統計，2009年全國土地出讓金收入相當于同期地方財政總收入的46％左右，有些地區，土地出讓金占預算外財政收人比重已超過50％，甚至達80％以上。以出讓土地增加地方政府財政收入，是地方政府熱衷于大規模建設新城并傾向于多占地的直接動機。
不僅如此，土地還是銀行最信賴的抵押品，只要地方政府將征用來的土地轉入土地儲備中心，就能以土地抵押獲得巨額城市建設資金，于是土地便成為地方政府快速推進城市化的工具。面對如此巨大的利益誘惑，地方政府怎么會沒有大量強征農民土地的動力，怎么會不對新城開發興致勃勃、躍躍欲試呢?
(二)稅種缺失
1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高，地方財權大幅度下降。據統計，1994—2002年期間，中央財權平均為52％，地方財權平均為48％，中央事權平均為30％，地方事權平均為70％。在這種情況下，如果沒有穩定的財政收人，地方政府根本無法提供義務教育、基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種公共產品，更沒有能力支持地區經濟快速發展。因此，如何擴大地方財源，增加地方政府財政收入，成為各級地方政府首要考慮的問題。
目前，地方政府的財政收人除了上面提到的土地出讓金之外，另一個重要來源便是稅收。我國現行稅制規定增值稅、企業所得稅及其有關的城建維護稅和教育附加稅等大部分稅收，仍是在生產項下征收，然后在中央和地方政府之間實行總額分成或者稅種分成。在此背景下，地方政府便會想方設法做大經濟規模，熱衷于上各類投資大、規模大的項目。例如，建設新城就是大型的投資類項目，它的建設不僅為地方政府帶來大量的土地出讓金，同時帶來名目繁多的稅收和行政收費；工業項目，特別是能帶來大額稅收的重化工類項目，只要開工投產，不管有沒有贏利，按生產規模，都要向地方繳納增值稅和營業稅，在這樣的利益的驅動下，地方政府便顧不上環境保護，于是就出現了不管是生態脆弱的地區還是應該營造良好環境的沿海旅游城市，大家都在爭相搶投資、搶項目、搶工業，結果就出現了城市越來越不宜居、千城一面、經濟同構、惡性競爭等的現象。而從企業的角度來講，由于我國的保有稅低、流轉稅高，這就造成一些企業動不動就建花園式工廠，而開發商總愛囤積土地或捂盤惜售等。
針對以上我們提到的地方政府熱衷于土地財政、發展工業以及企業囤積土地等現象，西方發達國家提供的一個重要經驗是開征不動產稅。例如，在美國，采用定期交納不動產稅的方式使地方政府持續獲得穩定稅收就是一個典型的例子。如20世紀50年代，不動產稅在美國城市政府的收人中高達70％以上，到20世紀80年代仍維持在50％以上。不動產稅是基于這樣的理念：政府雇人把你的房屋周圍的綠色維護得非常好，設施建設得比較全，你生活在這里享受到了很好的公共服務，而這些因素又能使你的房地產增值，因此你應該為此付費，不動產稅就是付費的方式。它的稅率是一定的，但基價不同，政府會對不同的房價的房子收不同的不動產稅。不動產稅的好處是地方政府能夠持續獲得穩定的收入來源，這會促使地方政府不斷提升公共服務水平、改善環境質量，以保證所在區域的不動產增值，從而獲取更多的稅收。同時還會促進企業節約用地，解決城市房價居高不下等問題。針對地方政府熱衷于投資建設及產業同構等問題，還可考慮將向企業征收的增值稅，改為在產品最終消費地，向消費者征收消費稅，這樣一來，中央政府的稅收并沒減少，但對地方政府產生了直接影響——企業的多少與地方政府的收入并無直接聯系，關鍵在于增加當地老百姓的收入水平，提高其消費能力。
目前，我國針對這方面改革的呼聲也越來越高并列入議事日程，如，2009年5月公布的《國務院批轉發展改革委關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》中提出要“深化房地產稅制改革，研究開征物業稅”；20lO年兩會提案中就有“建議取消土地出讓金一次性收取方式，實行分年付款”的提案等。相信隨著改革的深人，將在很大程度上改變新城建設中亂占土地、大量圈地、產業惡性競爭等亂象。
(三)政績觀異化
長期以來，中國的大方針是以經濟建設為中心，在政府領導干部考核方面也一直沒有建立起科學合理的考核體系，僅是片面地用GDP及其增長速度來衡量領導干部的政績及地區的發展，而對社會發展等方面關注不夠。這種考核制度必然會導致地方政府官員錯誤的政績觀——只講經濟發展、GDP增長，注重“顯績”，而不顧這種發展對本地、對國家整體發展的負面影響。
地方政府為什么熱衷于建設新城?其中最大的動力就是推動地方GDP增長。正如上面我們所說的那樣，城市化每推進1個百分點，基本就對應著GDP增長l-1．5個百分點。同時，在城市和農村對經濟增長的貢獻上，主要從事二、三產業的城市，貢獻了GDP的90％以上。這就不難明白為什么政府熱衷于大量建新城了。
政績觀異化還表現在追求“顯績”上。地方政府普遍熱衷于做面子工程、形象工程，已被媒體和群眾所詬病，中央也三令五申進行整治，但不少地方仍然樂此不疲。原因是不容易直接被外界看見的地下工程、社會工程、無形的工作，不如高樓、公園、廣場等地上工程、形象工程更容易引人注目，便于顯示“政績”。新城建設中“四菜一湯”廣場、超寬馬路之類的做法就是典型。2011年入夏以后，我國諸多城市呈“逢雨必澇”之態，如北京、武漢、廣州、深圳、重慶、杭州、南京、南昌等輪番上演暴雨淹城、“水漫金山”的情景，這些城市的地上建設豐富多彩、雄偉壯觀，但地下建設卻無一例外地出現了問題。
目前的考核機制，致使“收益內化，成本外化”成為地方官員的普遍心態，他們不計成本的大搞形象工程、政績工程、超前發展、過度投資等，似乎已經忘記了人民的真實需求。不過，此問題目前也已得到政府的重視，現在不少地區對官員的政績考核已逐步取消GDP指標，取而代之的是對民生的關注。如，南京市政府于2011年8月7日公布的南京郊區縣(區)鎮街分類考核辦法，已取消GDP問題考核指標，代之以居民就業和收人等民生指標。
案例鏈接
填埋河塘：城市建設的一大敗筆
過去很多城市河道、水塘遍布，后來這河塘大都被填埋，用暗溝、下水道取而代之，使“面子”變成“里子”。2011年入夏后不少城市的嚴重內澇就與此有關。
以南京為例，她曾經是水網密布的城市。塘在城中、城塘相依、塘接水巷、碧水繞城是南京曾經擁有的充滿魅力、極富特色的城市景觀。南京四處分布的河道、溝塘、湖泊大都形成于天然，是城市之腎和天然血管，具有調蓄水和凈化環境的作用，它們被填埋前是敞口的，收水特別快，然后迅速通過水網帶出主城，其天然防積水內澇能力是人工陰溝、下水道無法比擬的。
遺憾的是，幾十年前還有100多處水塘的南京城，現在河塘早已被填埋殆盡。據統計，南京近10年間填埋城市河流20多條，全長超過15公里。上新河、清溪河、進香河、紫金山溝、九華山溝和城南的內秦淮河北段等均被填埋或覆蓋，就連一些行洪河道，如鼓樓的內金川河等也被填掉來修路、蓋樓或建綠地。進香河是南京城內一條重要河道，后被蓋板，形成暗溝。惠民河是內秦淮河在城北地區的主要支流，過去該地區積水和雨水主要通過惠民河往長江排放，1998年惠民河被填埋，成了惠民大道。過去河溝縱橫、水塘密布、野雞野鴨成群的河西新城區，水塘河溝被填埋的更是不計其數，現在只有寥寥幾條河溝幸存。
這些消逝的水塘河道曾經是喧囂都市中寧靜的港灣，是市民盛夏納涼戲水的世外桃源。市民或種藕種菱，或養魚養鴨，河塘四周是田畦。搖曳的垂柳送來涼爽的荷風，清冽的池水映照著荻花蘆葉。而且許多水塘與溝渠河道串聯，形成便捷的水路交通網。水塘為什么會消失殆盡，原因可能是在決策者眼中看來并不“美觀”，需要用一條條寬闊的馬路、一幢幢的高樓大廈、一塊塊的大草坪等取而代之。也許城市的確“美”了，但是與我們息息相關的生態環境卻可能糟到了破壞，一場大暴雨就能讓城市癱瘓。
(文／陳鳴躍)
