以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
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南京市長季建業在看到“2平方公里的鄉鎮，居然規劃了一個CBD”的規劃圖時，哭笑不得。在11月2日南京市委市政府舉行的全面提升新市鎮規劃設計水平動員大會上，他批評了一些地方在新市鎮規劃中貪大求洋，把鄉鎮規劃成城市的怪現象。
這則新聞讓人看了想笑卻笑不起來。筆者不禁要問：是CBD泛濫成災了嗎？還是另有隱情？這背后透出的幾許寒意，實在值得深思，也不免讓人對鄉鎮的未來充滿憂慮。
“ CBD進入鄉鎮規劃”，這雖是個案，但值得警惕。不可否認，在我國快速的城市化進程中，我們很多的城市失去了特色。倘若鄉鎮規劃不從長計議、合理規劃，任由這股“千城一面”之風蔓延到鄉鎮，其后果將不堪設想。
本刊認為：城鎮規劃的終極目標是造福百姓。只有真正順應城市化進程的科學規劃，才是適合中國未來鄉鎮發展的。倘若我們的規劃能讓地方成為一張特色“名片”，給后人留下一筆財富，將是功德無量。我們期望引起各方的廣泛關注。
CBD緣何進入鄉鎮規劃？
“江蘇出現‘CBD進入鄉鎮規劃’一事，這令我很吃驚！”住建部村鎮建設司原司長李兵弟在接受采訪時說，因為江蘇在這方面的工作一直做得很細致，江蘇省新一輪省域城鎮體系規劃已經完成，江蘇地區農村居民點的布局規劃，是上上下下反復溝通的，老百姓反映也不錯。李兵弟介紹說，當時，江蘇省建設廳張泉副廳長曾經組織帶隊全省的甲級規劃設計單位的院長、總工到農村，具體解剖鄉村規劃的方法案例，以典型的鄉村規劃設計案例指導各地鄉村規劃編制。
如今，面對CBD進入鄉鎮規劃這一個案，在接受采訪時大家無一例外地認為是規劃人士缺乏對CBD概念的正確理解。當然，有人也指出規劃者缺乏城鄉規劃基本知識，鄉鎮規劃盲目跟風的現象比較突出。
對CBD一知半解，套用概念
中國城市規劃設計研究院副院長王凱說：“就鄉鎮規劃CBD這件事本身而言，根本的概念都沒有弄清楚。”他認為，CBD是一個大城市商務活動高度集中的地區，大量的金融、貿易機構集中的地方才叫CBD，大公司集中的地區才有CBD的需求。
中國城市規劃設計研究院城鄉規劃研究所所長蔡立力也持相同意見，他說有些人對CBD的概念一知半解，在鄉鎮規劃時就可能套用概念。
住建部政策研究中心城鄉規劃處處長翟寶輝說，從字面上看，CBD是英文Central Business District的簡稱，真正對世界經濟發展有重要影響的地區才成為CBD。“因為當這個區域一咳嗽，全球就要跟著吃藥治感冒，只有具備這樣的功能區域才能叫做CBD。”
李兵弟認為，CBD往往代表一個城市比較繁華的區域，它有其基本特征，第一是高密度的建設量，或者叫高密度的城市建筑群；第二是有比較多元化的高端服務業進駐；第三是一種更廣泛的區域活動，一般是以白領工作階層為主，在較小的空間范圍內讓高端的城市職能集中，高度的信息交流、交通組織高度便利、商務交往、人才匯聚，目的是方便溝通和交流，提高效率。
李兵弟還說，CBD這個概念本身不是在鄉鎮規劃里產生的，而是在城市規劃、特大城市規劃中產生的，而且是在城鎮化、工業化、第三產業發展到一定階段，有了城市的高端服務業需求，特別是以金融業、信息業、服務業為主的需求后才出現的。當城鎮化發展到一定階段、城市達到一定規模、城市本身的高端服務職能達到一定的需求，才有可能去設置CBD。
缺乏城鄉規劃基本知識
“CBD進入鄉鎮規劃，這是本不該出現的一個天大笑話，至少反映了參與這項規劃的規劃設計人員對城鄉規劃知識的匱乏，對農村發展現狀缺乏了解，對國家城鄉規劃法基本要義的認識理解不夠。”李兵弟說：“如果是我們規劃行業設計內部人員做的這個規劃，很顯然這些人員根本不具備城鄉規劃的基本理念和基本知識；如果是業外人員做的規劃，只能證明這些人就是為了騙錢。”
李兵弟認為，城鄉規劃作為一個公共政策，既可以指導城市建設，也包含指導農村的發展和建設。城鄉規劃應該是一盤棋的規劃。鄉鎮規劃是一個城鄉居民點聚落體系中一個層面的發展規劃，是一個城市市域范圍內特定的空間布局規劃。作為市域城鎮體系中一個點的規劃，鄉鎮規劃當然要服從和服務于中心城市，特別是以城市中心區域為代表的中心城市所引領的城市群或城市密集地帶的發展。從這個角度講，鄉鎮規劃是必需的，也是必要的，但是把城市的功能泛化到農村地區，而脫離整個市域范圍內的城鄉居民點的統籌布局、脫離城鄉功能的統一組織，脫離對整個城鄉發展的全局性考慮，顯然是錯誤的，這是違背我們城鄉規劃基本知識的。
鄉鎮規劃脫離實際
鄉鎮存在盲目求大的傾向，一味向大城市看齊。正如南京市長季建業在批評當下鄉鎮規劃的種種弊病時所言：把城市規劃理念照搬到農村，貪大求洋不切實際。
網上有評論稱，南京這個規劃CBD鄉鎮的做法，是近年來國內許多地方政府，刻意求大、盲目擴張的“大躍進”行為的一個縮影。在一味追求GDP和大力推進城市化進程的大趨勢下，違背客觀規律的現象并非少見。
蔡立力說：“鄉鎮規劃脫離實際、生搬硬套、盲目跟風的現象比較突出。”他指出，有些鄉鎮不管區域規模的大小、地方條件和功能的差別，一味套用大城市規劃，追求新理念，急于求成，導致城鄉面貌趨同化。
鄉鎮適合建CBD嗎？
在鄉鎮層面可不可以提CBD呢？在網上，有人認為鄉鎮建CBD荒唐可笑，而還有人說：“鄉鎮級CBD，這個可以有。前提是該鄉鎮到底適不適合建立CBD。如果是南北通衢，如果是全國級的商品集散地，當然就可以建立起鎮級CBD。”記者在采訪時也聽到了不同的聲音。
李兵弟說，CBD是一個現代城市不可缺少的，也是符合我們現代城市發展規律的，但CBD作為一個城市職能，有特定的商務需求和特定的市場環境、商業交易環境，并不可以隨意在某一個城鄉居民點推進，顯然不是我們一般的鄉鎮所具有的職能。他毫不客氣地指出，在我國鄉鎮規劃中從來沒有CBD這個概念，也沒有聽說過哪個國家的CBD在農村地區。他說：“在城鄉規劃中，CBD顯然不可能選址于農村地區，而且，鄉鎮也沒有辦法承擔一個幾百萬人口的特大城市或巨型城市的CBD功能。CBD進入鄉鎮規劃，本身就是個不成立的命題，至于個別的規劃設計人員在兩平方公里上規劃一個CBD，顯然是一個基本的規劃常識性錯誤。”
王凱說：“如果一個百萬人口的城市規劃建設CBD可能還沾點邊，但鄉鎮和CBD就不搭調了，也沒有多少關系。”他打比方說：“一個很富裕的家庭才會買LV的包，如果一個連飯還沒吃飽的人去背LV的包，這就很不靠譜。”他認為，此事本身透露出一個不好的趨勢，那就是貪大求洋，不切合實際。村鎮規劃與建設的核心應該是解決農村經濟發展，農業產業化發展，與農業相關的一些生產性的服務業，以及為當地的老百姓所需要的公共服務，包括教育、醫療、文化、體育、衛生等服務。
蔡立力則認為，CBD的這種功能性不一定是大城市才有的，對于一般鄉鎮來說，面向農村的商業服務中心是可以的，但追求像城市CBD的規模和檔次是不合適宜的。
翟寶輝認為不能說名稱上叫鄉叫鎮就不能建CBD，這要結合鄉鎮實際的發展來看。他分析說：“我國最大的國情就是面積大、人口多，東西差異大、南北差異大，區域發展不平衡。比如東莞的一些鄉鎮本質上已經是城市，可能比西部某些大城市還要大，這里的大不是指規模，而是經濟的活力、經濟輻射的范圍和影響力很大。當一個鄉鎮的某一兩個產品或資源在世界定價權上有發言權、能引領價格漲跌的作用，雖然名稱上還叫鄉鎮，但其功能和資源調配能力完全是一個城市。”
不過，翟寶輝也表示，從總體上看，鄉鎮要想成為CBD的可能性不大（個別的除外），鄉鎮規劃應量力而行。從職能上看，鄉鎮本來就是應該配合其他區域經濟中心的發展，國外一些小鎮就是一個配套功能。他認為，鄉鎮自身要有一個合理的定位，應該干自己該干的事情。同時，CBD也不要泛濫化。他說：“CBD不是建出來的，而是經濟發展到一定程度后逐漸培養出來的。當一個區域一跺腳全世界都顫抖的時候，自然就成為CBD了。所以，沒必要現在就吶喊要在兩平方公里建一個CBD。”
背后的隱情
為什么會出現“CBD進入鄉鎮規劃呢”？這背后有什么更深層次的問題或者說隱情？幾位受訪對象均表示，從“CBD進入鄉鎮規劃”一事上，我們應該反思鄉鎮規劃上一層的規劃是否到位，管理是否到位，考評是否到位，考評體系是否科學，是否符合科學發展觀的要求。
隱情1：考核不合理
翟寶輝說，可能我們看不到，各層領導的烏紗帽里有像集成電路似的若干個小方格，其中設置有關于經濟、社會、政治、文化、安全等政績考評指標，而且是層層分解下去的。考核指標體系定得合理，大家干得才合理。
考核指標是怎樣一層一層分解的呢?“比如說中央政府提出了12%GDP增長率的經濟發展目標，到省這一層級一般會提出達到增長15%的目標，再往下分到鄉鎮層面GDP可能要達到20%—30%了。”翟寶輝說，作為鄉長或鎮長，在這樣的高壓下定會想方設法去完成任務，一般會是實實在在發展經濟，但當通過努力后仍然實現不了預定目標，就一手抓經濟一手抓忽悠。如此一來，大家嘗到了炒概念的甜頭。不僅僅是CBD出現在鄉鎮，國際中心、創新中心、高科技中心、工程孵化器等一堆詞匯如雨后春筍般出現了。只要外面有的、拿過來能夠套用的或者是能制造出來的名詞都被制造出來。
“所以，一個鄉鎮提出要建CBD有什么奇怪的呢?”他頗感無奈地說，還有人將CBD戲稱為“差不多”，如果說玩文字游戲能到這個程度，那么CBD到鄉、到村都不過分，更何況村里鄉里還有農貿市場、物流中心等貿易功能的雛形呢？
隱情2：規劃行業外的人士參與了規劃
“這只是一個個案，并不代表我們整個規劃界的水平。”李兵弟認為，南京市委、市政府在城鎮化進程中全面布局，組織屬地的規劃設計單位下鄉進村，推動農村地區的村鎮規劃，按照新型城鎮化的發展要求，按照城鄉統籌、城鄉一體化發展要求，對現有的農村地區，特別是現有的農村地區的居民點進行規劃設計，這是有遠見的舉動。政府送規劃進農村，推動城鄉規劃在鄉鎮開展，是政府本身應有的職能，也應給予充分的肯定。
他分析說：“這一問題的出現還有一個可能性：政府在組織規劃到農村、送規劃進農村的過程中，由于農村的量大面廣，可能有個別的設計單位的工作人員參與了規劃，他們比較了解其本身行業的規劃方法和設計方法，但是并不了解我們城鄉規劃行業對鄉鎮規劃的具體要求，也沒有受到我們這個行業比較嚴格的執業約束。”
他建議，在鼓勵和支持其他行業的技術人員到鄉鎮去參與規劃的同時，應幫助他們注意學習城鄉規劃行業的法律法規、標準規范和技術方法，防止簡單地把自己想像中的規劃內容搬到鄉鎮，同時，這些單位的同志也應該更多地向城鄉規劃行業內的人員請教，這樣會少犯錯誤。
隱情3：上位規劃指導不到位
翟寶輝說，鄉鎮規劃出現問題不能一味責怪當事人或鄉鎮本級，上位規劃指導的誤導或缺位都存在。
在做新市鎮規劃之前一定會有一個城市總體規劃，其中包含了區域規劃的內容，或者是城鎮體系規劃時就已經或應該給出該市鎮的基本定位，而這個定位是考慮了周圍的經濟發展情況，是相對準確的，不會徒然冒出一個CBD。
隱情4：城市化模式單一
蔡立力從更深的原因分析認為，我國城市化的模式簡單化、單一化。“這幾年大城市發展很好，而且發展快速。很多小城市、鄉鎮在規劃時就套用大城市這種土地城市化的模式。”
他指出，對于小城鎮來說，不一定是土地規模有多大，而應該考慮自身活力的大小和內部功能的強弱。在規劃方面，不能把大城市的規劃方法延伸或者照搬到小城鎮。城市和大城市比較復雜，功能比較綜合，可以有明確的區域分工，比方有CBD、工業區、居住區。但是鄉鎮功能相對單一，應強調特色化發展，功能分區可以不那么明確，土地可以混合使用。
直面當下鄉鎮規劃現狀
如今，CBD出現在鄉鎮規劃中，不得不讓我們反思，目前我國鄉鎮規劃的現狀如何，究竟存在什么問題？
現狀1：鄉鎮規劃力量太薄弱
目前，我國農村的規劃力量太薄弱。李兵弟直言不諱：“現在全國的規劃技術人員加上管理人員才十萬多人，真正有效從事村鎮規劃的設計單位才五百多個。我們的政府部門應當從中汲取教訓，采取更加強有力的措施，來解決當前我們農村地區缺規劃、少規劃、規劃脫離實際等問題。我們要支持大的規劃設計單位進農村，支持幫扶鄉村地區的規劃設計，也需要他們更多地向農村學習。”
翟寶輝則指出，鄉鎮規劃需要專業人員，而現在我們鄉鎮在組織編制層面沒有人員，即便是縣城有規劃局、建設局，但其人員的專業化程度不夠，有規劃背景和相關專業背景的人才很稀缺，應該說不具備組織協調編制各鄉鎮規劃的能力，這是我國鄉鎮規劃的最大實際和弱點。
現狀2：行業責任不到位
李兵弟說，“CBD出現在鄉鎮規劃中”，不能簡單地對我們自己的行業免責。它一方面反映了我們規劃行業編織技術方面的問題，另一方面也說明政府的工作不到位。“問責相關規劃設計單位與技術人員是應該的，否則不足以嚴明紀律明辨責任，但同時也要深刻反思和認識政府的工作職能是不是到位，是不是有重城輕鄉的問題。村鎮規劃與建設管理，是各級住建系統必須履責的政府職能，是住建行政管理部門應該肩負起來的工作領域。國務院公布的關于住建部的三定方案中對此有著十分的明確要求。”
現狀3：規劃編制單位的市場行為
從現狀看，規劃單位編制規劃是一個市場行為，城市規劃的大活兒大家都搶著干，而鄉鎮規劃這種小活兒、便宜活兒沒人愿意干。翟寶輝分析說，雖然各級政府為了推動鄉鎮規劃的編制，采取了各類行政干預，如給予編制經費支持等，但因為編制經費低，規劃編制單位配置到鄉鎮規劃項目的資源就少，規劃編制的水平就低，鄉鎮規劃的結局也就可想而知了。翟寶輝不無擔心地說：“如果這種局面不扭轉，鄉鎮規劃是要出毛病的。”
城市規劃包括鄉鎮規劃有其運行機制，即有資質的單位去承接規劃編制時，主要任務是服務于城市和鄉鎮的經濟發展。翟寶輝指出，從目前情況看，有資質的規劃編制機構基本上是按生產單位管理，其目標是追求利益的最大化；為了利益，必然接的項目越多越好，規劃編制過于追求速度，城市規劃、鄉鎮規劃都存在欲速則不達的情況，這就很容易出現或左或右的偏頗。
據介紹，給一個中等城市做規劃，如果沒有六個月時間去調研，體會城市是怎么運行的，包括經濟的動向、文化的形成、人的行為習慣、歷史沿革、與周邊的關系等，規劃時必定東抄西搬，出來的規劃肯定是粗制濫造的。
作為一個生產單位，規劃院手頭的大活兒不少，加上人力有限，編制工作的扎實程度可想而知。翟寶輝說：“更何況社會上還有種傾向，城市在找委托單位時看的是規劃設計單位和規劃者名氣的大小。所以規劃設計院越有名氣、其任務越多，很多項目沒到城市真正調研，而是將材料簡單搜集后，回去就能出圖。這樣的城市規劃出來之后，沒有任何價值。”
鄉鎮規劃需遵循的原則
原則1：鄉鎮規劃要體現為經濟發展服務的基本功能。從我國新農村建設的二十四字方針“經濟發展、政治民主、文化繁榮、農民富裕、社會和諧、環境優美”可以看出，經濟發展是第一位的。翟寶輝說，經濟發展是硬道理同樣適用于鄉鎮。王凱也說：“要讓鄉鎮實現現代化，讓農民過上和城里人一樣的生活，比如，讓農民莊稼地里生產出的農產品與國際接軌，讓其種地有收益，在經濟上不吃虧。”
原則2：堅持以人為本。蔡立力認為，鄉鎮不是為了形態來規劃，各種基礎設施的建設、產業的發展都要考慮人這一要素，以改善當地居民生活環境為目的。王凱則認為，政府要為鄉鎮提供好的公共服務，讓即使生活在最偏僻鄉村的人們，也能夠享受到最好的教育、醫療等服務。
原則3：體現生態性。蔡立力說，鄉鎮規劃要在生態容量允許的范圍內進行，應考慮水、能源等資源承載力對特定環境的影響。談及生態，翟寶輝則提出了地表最小擾動原則。“擾動不該擾動的地表，這是規劃建設容易犯的毛病，因為規劃建設很容易和領導的政績工程合拍，如果這樣就會破壞原有的生存脈絡。”他說，鄉鎮只有把準了經濟發展的脈絡再動土，才可以讓梧桐引來金鳳凰；當經濟發展的脈絡不清晰時千萬不要動這一鍬土，否則，很可能給自己和未來發展埋下一個地雷。
原則4：彰顯特色。“特色”是本次采訪中聽到最多的詞匯，不僅城市要有特色，鄉鎮也要走特色之路。季建業曾強調，新市鎮的規劃過程中，要做到因鎮制宜，彰顯個性，突出區域特色，防止千鎮一面、城鄉一貌。蔡立力認為，鄉鎮雖小，但可能因特色聞名于世。 他說，鄉鎮要在區域中發揮作用，規劃時要在特色上下工夫，以特色來取勝，特色包括產業特色、空間建設特色、文化特色等。
原則5：從實際出發。不要把城市規劃和建設的模式簡單地搬到鄉村。翟寶輝說，鄉鎮規劃應建立在前期透徹的研究基礎之上，真正和當地的資源相結合。只有結合本地情況找準了發展方向，鄉鎮規劃才會真正指導經濟社會的發展。
原則6：傳承歷史。對于歷史古鎮街的保護，要保護傳統格局和風貌，不得改變傳統老街的走向，新建建筑的高度、體量、風格等應當與古鎮傳統風貌相協調，這是季建業所強調的。蔡立力認為，規劃時尤其要保護具有歷史價值和遺跡的小城鎮，不要造成建設性破壞。王凱也說，在快速城鎮化的過程中，鄉鎮規劃不是簡單地推平，不是簡單地讓農民上樓，要保留鄉鎮原有的比較好的社會結構和空間形態。
支招鄉鎮規劃
李兵弟：政府、學校、標準體系三方協同
第一，政府的公共服務不能只有城市沒有農村。我們要用上級政府的工作機制去保障農村地區基層政府有規劃設計管理職能、有規劃設計管理崗位、有規劃設計管理人員，這樣才能為農村地區的規劃建設和管理提供全方位的政府服務。政府應當積極并大力扶持和推動城鄉規劃師進農村。深圳、東莞、成都、南京等城市通過多種不同的形式推動城市規劃師進農村。成都市的駐村規劃師制度在全國是首創，他們實行全國招聘，非常有遠見，對于實現成都國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區工作起到了很大的保障作用，也促進了規劃師更加深入農村，了解農村，服務農村，這些經驗值得學習。
第二，從學校教育進行落實。城鄉規劃學在2011年被國務院學位委員會批準正式升格為一級學科，為此我們要從大學的教育開始著手，在教材的組織、教案的設定以及大學的教學實踐中加強農村規劃方面的內容，讓學校培養出來的人才是合格的城鄉規劃設計人員，而不是只會進行城市規劃、不會做農村規劃的人。
第三，規劃技術標準體系要跟進。我們的規劃設計技術標準體系以及技術方法要更加關注農村，用更加準確、清晰的城鄉規劃標準技術體系來指導和約束城鄉規劃設計人員，讓鄉鎮規劃更多地反映出農村的特點，讓規劃人員在一定程度上少犯那種簡單套用城市規劃的錯誤。
翟寶輝：創新對鄉鎮規劃的技術援助
對于鄉鎮規劃，上級相關部門應提供足夠及時的技術指導和技術援助。除了傳統的對口援助，還應該有創新機制。
譬如建立類似于現在大學生村官制度的大學生志愿服務機制，即鼓勵城市規劃及相關專業的大學生畢業后到鄉鎮工作一段時間，有了這樣經歷就有選擇某一級大城市落戶的權利，或者在晉升中有一定的優先權。這在國內外都有成功經驗。
我的一位好朋友是澳大利亞規劃學會理事長，他說，在澳大利亞，規劃專業的大學生從學校出來如果到農村去鍛煉，就可以掙得一定的積分，在就業甚至親屬的企業納稅方面享受一定的優惠。如果我們借鑒過來，根據鄉鎮和村的發展實際，結合自身城市規劃學的理論知識，在鄉鎮規劃時甚至在整體發展中就可以發揮很大的作用。
蔡立力：鄉鎮規劃中的各方責任
鄉鎮基層部門：作為直接參與者與利益的關聯者，主要是組織與推進規劃的編制實施，提高規劃指導的水平，保證鄉鎮建設的質量。我們國家鄉鎮基層部門的規劃力量普遍比較弱，要充實這方面的管理力量。
規劃部門：不僅要管城市，還要通過創新的途徑加強對鄉鎮的經常性管理與指導，在鄉鎮規劃和建設中真正起到指導與監督管理的作用。
上級部門：要從政策角度研究制定支持和督促鄉鎮規劃建設與發展，還可以從提供信息，針對規劃中的重要問題上升到國家層面進行研究與探討，進而指導基層的規劃。
規劃設計單位：作為編制規劃的實際操作者，關系到規劃的好壞，在鄉鎮規劃中應起很大作用，因為很多鄉鎮規劃的實施要靠規劃設計單位編制的成果來指導。規劃設計單位在鄉鎮規劃的編制過程中要集思廣益，將上級部門、規劃部門和基層實際結合起來。鄉鎮規劃除了采用通常的自上而下的方法外，更多還要采用自下而上的方法。因為鄉鎮不像城市，城市更多的來自于設計，很多東西通過數據可以研究出來。小城鎮的變數太大，應該深入到居民、村民中去了解信息。
