以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
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作者簡介：
黨國英，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，現(xiàn)任宏觀室室主任，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)研究，主要業(yè)務(wù)專長是農(nóng)村制度變遷問題研究。
主要代表作有：《中國農(nóng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)變遷與農(nóng)村穩(wěn)定》（論文，《中國農(nóng)村觀察》，1997年第5期）；《關(guān)于社會穩(wěn)定的一個理論及其在農(nóng)村分析中的應(yīng)用》（論文，《中國農(nóng)村觀察》，1996年第3期）；《關(guān)于社會沖突的一個假說及其實證分析》（論文，《社會學(xué)研究》，1998年第4期）；《村民自治是民主政治的起點嗎？》（論文，《戰(zhàn)略與管理》，1999年第1期）等。
筆者近年在佛山市的順德區(qū)、南海區(qū)以及三水區(qū)先后作過一些調(diào)研，對佛山農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r有了一定了解，但了解遠不全面系統(tǒng)。基于這種了解，也基于在全國的調(diào)研，以及對國外情況的考察，筆者對于我國農(nóng)業(yè)專業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化問題有了一些認(rèn)識。這里主要結(jié)合佛山農(nóng)民職業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，扼要提出一些個人看法，供市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策參考。
一、佛山農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營概況
佛山農(nóng)業(yè)與全國比較，有一定的發(fā)展水平，也有一定的發(fā)展?jié)摿Α?br /> 第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制在某些方面有先進性。順德、南海兩區(qū)率先推進農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。佛山市的“三舊改造”為土地集中、農(nóng)民職業(yè)化創(chuàng)造了一定條件，值得肯定，雖然此項工作開展有一定難度。
第二，佛山氣候環(huán)境比較好。
第三，佛山市場環(huán)境比較好。土地流轉(zhuǎn)市場已初步形成，價格發(fā)現(xiàn)機制比較健全。
第四，佛山市在促進土地流轉(zhuǎn)、培育專業(yè)農(nóng)戶方面已經(jīng)有一些好的經(jīng)驗。三水區(qū)大力推進農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，近年每年投入“三農(nóng)”領(lǐng)域1000萬元左右，建設(shè)成績明顯。每畝園區(qū)建設(shè)政府補貼2000元，總規(guī)模近100平方公里。
二、目前的問題
第一，適合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的體制尚未完全建立，政策體系不夠配套，規(guī)模經(jīng)營的組織載體尚有缺陷。股權(quán)設(shè)立制度各地有很大差異，三水基本上沒有固化，而順德基本上實現(xiàn)了固化。有的地方的股權(quán)“細(xì)碎化”問題越來越突出。幾乎全部的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社不是真正的合作社。
第二，名義土地流轉(zhuǎn)率高，但實際流轉(zhuǎn)率不高。三水的實際流轉(zhuǎn)率是40%左右。
第三，在主要農(nóng)區(qū)（如三水），傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍然占相當(dāng)大的比重（50%左右）。
第四，勞動力轉(zhuǎn)移的大環(huán)境有缺陷。因佛山特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，致使佛山務(wù)工農(nóng)民的平均收入與全國水平的差異越來越小，優(yōu)勢不明顯，對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的拉動作用在下降。
第五，土地流轉(zhuǎn)市場存在壟斷問題。近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某些村的養(yǎng)魚戶希望降低地價，不讓外村人投標(biāo)，影響漁業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。
第六，勞動力素質(zhì)不高，傳統(tǒng)生產(chǎn)手段的使用仍比較普遍。佛山市目前參加農(nóng)村分配的集體經(jīng)濟組織成員205.2萬人，約占全市戶籍人口的55%；農(nóng)村勞動力126.43萬人，但真正從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力約28萬人，占農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的13.7％，占全市農(nóng)村勞動力的22.3％。這些從事第一產(chǎn)業(yè)人員多數(shù)年齡偏大，且知識水平普遍不高。
第七，規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)有一定程度發(fā)展，但發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)還比較落后。水稻的經(jīng)營規(guī)模普遍較小。單位水體養(yǎng)殖產(chǎn)出高低之間效率相差最高可達50倍（順德與三水比）。
第八，專業(yè)化水平低，尤其是家庭經(jīng)營的專業(yè)化水平低。家庭經(jīng)營的平均規(guī)模不足以使農(nóng)戶獲得城市居民的平均收入。
第九，集體建設(shè)用地基本沒有盤活，村莊整治力度低于全國許多省份。
第十，政府方面為農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)的政策體系尚不明確，支農(nóng)力度與佛山在全國的經(jīng)濟地位不相稱。
三、改革建議
對于以上問題，很難有就事論事的解決辦法。要促進佛山農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，培育專業(yè)農(nóng)民是必經(jīng)之路，但這項工作要有廣大視野，要有深化改革的決心。筆者認(rèn)為，改革要從下述三方面著手。
（一）以產(chǎn)權(quán)改革為核心，奠定專業(yè)農(nóng)戶發(fā)展的制度基礎(chǔ)
要點：
在農(nóng)區(qū)落實中央關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的意見。這方面的改革可借鑒成都市的做法，這里不詳細(xì)介紹。
學(xué)習(xí)日本經(jīng)驗，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司日本的經(jīng)驗，這里不做介紹。設(shè)立公司的主要目的是鼓勵土地流轉(zhuǎn)，促進專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者發(fā)展壯大。公司為非盈利性組織（也可稱“協(xié)會），由村莊、政府和農(nóng)民合作社幾方面組成。公司的重要業(yè)務(wù)之一，是收購小農(nóng)戶的土地承包權(quán)，轉(zhuǎn)租給“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”使用。同時，公司保有一定的 “機動地”，隨時可提供給村莊“原住民”索回承包地的要求。公司具有類似“土地銀行”的職能。
鑒于佛山市已經(jīng)廣泛組建了“土地股份社”，而該組織已經(jīng)具有土地流轉(zhuǎn)的功能，所以，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司將意味著部分替代“土地股份社”的功能。更具體的操作辦法還需要研究。
在保留集體土地制度的城市化地區(qū)建立股份交易平臺。這個建議略作展開。
1 主要改革目標(biāo)
理順各種形式集體經(jīng)濟之間的關(guān)系，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理模式創(chuàng)造條件。
在村（社區(qū)）層次上把村委會（居委會）的公共服務(wù)職能與資產(chǎn)經(jīng)營管理職能分開，村委會（居委會）提供公共服務(wù)，股份社負(fù)責(zé)資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。
徹底改革股份社。把現(xiàn)行成員不易退出“共同共有”的股份社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造為真正的產(chǎn)權(quán)可交易的“按份共有”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出股份社解體、重組和股份“實物化”的公平合法路徑，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化。
按照市場化的原則改造現(xiàn)有股份社，使股份具有可交易性，股份社具有開放性。建立股份交易中心。政府成立股份交易監(jiān)管機構(gòu)，制定交易規(guī)則。股份社的資產(chǎn)由交易中心代管。各個股份社仍然擁有農(nóng)地使用和未來農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利。
大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，保護農(nóng)民權(quán)益，建立與國際接軌的支農(nóng)政策體系。
2 改革要點
將目前有盈利能力的資產(chǎn)劃歸股份社，其他公共資產(chǎn)劃歸村委會（居委會）管理。
股份社不再承擔(dān)任何公共服務(wù)職能。股份社的資產(chǎn)由俱樂部性質(zhì)的共同共有資產(chǎn)通過改革轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰住⒖勺N、可退市的按份共有財產(chǎn)。
按照市場化原則改造現(xiàn)有股份社，使股份具有可交易性，股份社具有開放性。
建立股份交易中心。建議此項改革可推至全市，由全市設(shè)立一處股份交易中心。
交易中心參照我國證券交易所的有關(guān)規(guī)定，實行會員制。交易所由會員投資建設(shè)。交易所清算時，資產(chǎn)按會員投入比例分配。交易所資產(chǎn)劃為股份，股份可轉(zhuǎn)讓、析出。交易所的經(jīng)營由會員代表大會任命的經(jīng)理部門負(fù)責(zé)。
交易所建立時，政府為交易所的控股股東。一定期限后，政府可轉(zhuǎn)讓股權(quán)，退出交易所。
交易所的會員可投資建立營業(yè)部，營業(yè)部的數(shù)量不受限制。
個人、法人均可交易任何股份社的股份，但須委托營業(yè)部進行交易。
政府成立股份交易監(jiān)管機構(gòu)，制定交易規(guī)則。
各股份社的股份必須進入股份交易中心交易。股份社仿照股份公司管理，其資產(chǎn)和分紅賬目等資料通過股份交易中心提供的技術(shù)平臺向社會公開，給交易者提供出價依據(jù)。
預(yù)計股份交易中心的存續(xù)時間為5—10年。當(dāng)所有股份社注銷以后，股份交易中心也清算解體。或者股份交易中心在5年內(nèi)承接新的職能，轉(zhuǎn)變?yōu)橐话愕馁Y產(chǎn)交易機構(gòu)。
3 配套改革
（1）通過物業(yè)管理改革，進一步促進村委會（居委會）職能轉(zhuǎn)變。社區(qū)普遍建立合作社性質(zhì)的物業(yè)管理社，村委會（居委會）短期內(nèi)與物業(yè)管理社合署辦公，一定期限后可分離改制。
（2）在更大的地域范圍建立物業(yè)專業(yè)服務(wù)公司，給各小區(qū)的物業(yè)管理社提供服務(wù)；物業(yè)管理社本身不擁有物業(yè)服務(wù)設(shè)備和專業(yè)服務(wù)人員。此項改革的詳細(xì)辦法另行提供。
（3）規(guī)范股份交易，建立原始股東保障基金。股份交易收取手續(xù)費。費率暫定為交易額的1%。手續(xù)費的一部分用來支付交易中心的公共開支，一部分用來建立原始股東保障基金。兩者比例暫定為一比一。
對股份交易的增值部分收取原始股東保障基金，但對原始股東第一次股份轉(zhuǎn)讓收益不收取此種基金。收取此種基金時，增值收入中應(yīng)扣除相當(dāng)于股份持有期間同等數(shù)量資金的銀行活期存款的利息收入。費率暫定為10%。
原始股東保障基金運用要有利于社會穩(wěn)定，有利于保護社會轉(zhuǎn)型中農(nóng)民的利益。資金運用的細(xì)則另行制定。
對個人或家庭股份擁有的最大規(guī)模進行限制。限額暫定為一個股份社全部股份的5%。今后視經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對限額做出調(diào)整。
股份社的土地資產(chǎn)為集體財產(chǎn)，股份社產(chǎn)生股東利益的基礎(chǔ)是土地使用 權(quán)。
股份社及股東的土地使用權(quán)不論如何交易，均不得變更政府規(guī)劃確定的土地用途，并嚴(yán)格遵守國家有關(guān)土地用途管理的法規(guī)。
（4）建立股份社注銷退出機制。股份社只有在注銷時才能退出股份交易中心。股份社的注銷要全體股東一致同意。
股份社注銷時，對股份社的實物資產(chǎn)按協(xié)商一致的原則進行分割，其中包括對土地使用權(quán)的分割。在進行此項分割時，必須明確土地的位置、及其他與土地屬性有關(guān)的必要信息。土地使用權(quán)資產(chǎn)的歸屬須在土地管理部門備案，由土地管理部門發(fā)給當(dāng)事人土地使用權(quán) 證。
在實物資產(chǎn)分割時， 遇到實物資產(chǎn)單元在經(jīng)濟上、技術(shù)上不可分割的情形，股東之間可用貨幣找補的辦法保全資產(chǎn)的完整性，以實現(xiàn)資產(chǎn)單元完整地歸屬某一股東。貨幣找補交易不需經(jīng)過股份交易中心。
股份社注銷后，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)按照國家有關(guān)法規(guī)辦，其他資產(chǎn)可自由交易，不再借助股份交易中心實現(xiàn)交易。
股份社的股份在股份交易中心交易以后，3年內(nèi)不得注銷，以便通過市場關(guān)系形成合理的資產(chǎn)價格。股份社的注銷要經(jīng)過政府批準(zhǔn)。
（5）加強股份社管理。股份社的資產(chǎn)和分紅賬目向社會公開，給交易者提供出價依據(jù)。對股份擁有的最大規(guī)模進行限制，其限額可做定期調(diào)整。鼓勵股份社聘請專業(yè)經(jīng)理人組成管理機構(gòu)經(jīng)營股份社。股份社的其他經(jīng)營管理繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策。
（二）以專業(yè)農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度為支撐，探索農(nóng)村土地用途管制、保護耕地資源的新路徑
筆者建議，佛山市可以在三水區(qū)建立專業(yè)農(nóng)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，進一步強化工作，嘗試用“農(nóng)業(yè)保護區(qū)”制度替代“基本農(nóng)田保護”制度。建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度旨在更有效地防止濫占耕地，堵塞變相蠶食農(nóng)地、多頭分散上馬工商業(yè)項目的管理漏洞。農(nóng)業(yè)保護區(qū)應(yīng)是空間連續(xù)、面積較大、包括現(xiàn)有基本農(nóng)田及周邊尚未開發(fā)的其他土地的區(qū)域。國家可要求地方政府劃定多片農(nóng)業(yè)保護區(qū)。這個制度可設(shè)定：除公益性基礎(chǔ)設(shè)施以外，農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)不允許新增任何非農(nóng)業(yè)開發(fā)項目；現(xiàn)有非農(nóng)工商業(yè)項目逐步退出保護區(qū)。農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)的常住居民為專業(yè)農(nóng)戶和特色村居民。不允許非農(nóng)業(yè)居民購置農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)的任何房產(chǎn)。現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)居民和今后脫離農(nóng)業(yè)的居民逐步退出保護區(qū)。農(nóng)業(yè)保護區(qū)歸區(qū)級政府直接管轄。
（三）以注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度為核心，建立現(xiàn)代支農(nóng)政策體系
1 主要改革目標(biāo)
實行“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”制度，構(gòu)造全新農(nóng)村微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。建立注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度旨在更有效地瞄準(zhǔn)支農(nóng)政策實施對象，提高支農(nóng)效率，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長步伐。
對于加入股份社的農(nóng)地，要通過股份社改革，最終實行農(nóng)地實物承包權(quán)的永久化。股份社改革方案如前所述。
2 改革要點
“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”制度，是政府認(rèn)證主營農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民家庭資格的一整套信息管理制度。
“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”可分為法人農(nóng)場（如農(nóng)業(yè)類公司）、自然人農(nóng)場兩類。其資格的認(rèn)定可考慮以下因素：（1）“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”的主要收入應(yīng)來自種植、養(yǎng)殖、漁業(yè)捕撈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。大量購買土地使用權(quán)從事出租經(jīng)營的“地主”，不得認(rèn)證為“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”。
（2）“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”達到一定經(jīng)營規(guī)模。各地可因地制宜，采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。本項制度起步時，標(biāo)準(zhǔn)不宜太高。
（3）“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”的自然人勞動力可以兼業(yè)務(wù)工，但至少應(yīng)有一定比例的勞動力以常年務(wù)農(nóng)為主。
（4）在改革的第一階段（如兩年內(nèi)），可規(guī)定“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”必須是示范境內(nèi)常住戶籍居民或法人。
“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”必須同時符合以上各項條件。對于公司型 “注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”，藥對其生產(chǎn)結(jié)構(gòu)做出規(guī)定。這種規(guī)定有利于緩減目前存在的城市資本大規(guī)模在農(nóng)村圈地搞大農(nóng)場的趨勢。
圍繞“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”的政策設(shè)計主要是：
（1）“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”的認(rèn)證機構(gòu)為各級農(nóng)業(yè)管理部門。可由各級政府農(nóng)業(yè)管理部門下轄的農(nóng)經(jīng)站主管此項業(yè)務(wù)。政府依托農(nóng)民專業(yè)合作社對“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”進行服務(wù)和管理，以降低服務(wù)和管理成本。政府鼓勵“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”組織起來發(fā)展經(jīng)濟、維護自己的權(quán)利。
（2） 注冊機構(gòu)代表政府與“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”簽訂協(xié)議，由協(xié)議規(guī)定政府和農(nóng)戶之間在經(jīng)濟往來中的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。政府向“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”承諾對他們的政策支持，“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”承諾提供農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量以及對農(nóng)業(yè)資源的保護等。
（3）政府對農(nóng)村的投入分為三個類別，分別是農(nóng)業(yè)支持投入、公共基礎(chǔ)設(shè)施投入和一般性社會保障投入，其中政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項投入以“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”為瞄準(zhǔn)對象。為了保持政策的連續(xù)性，可以考慮繼續(xù)保持目前農(nóng)業(yè)支持的某種普惠性，但新增農(nóng)業(yè)支持項目或新增權(quán)益只針對“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”實施。
（4）“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”認(rèn)定的有效期為5年。“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”可以申請撤銷注冊。
（5）政府對“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”進行免費技術(shù)培訓(xùn)。
（6）在目前條件下，政府鼓勵農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)在“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”之間進行。農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)對象必須合理排序，其序列由法律加以規(guī)定。
（7）政府鼓勵注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實現(xiàn)“耕者有其田”。注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可通過“股份交易中心”購買股份，實現(xiàn)土地使用權(quán)。注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間可自愿通過股份調(diào)整、置換，形成股權(quán)的實物化，并在股份交易中心注銷股份。在一定時期，對注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地實物量進行規(guī)模限制，其最大規(guī)模可定期調(diào)整。
3 配套改革
建立農(nóng)地保護基金。每畝地由政府補貼注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者200元（今后可視情況增加），計入為農(nóng)戶設(shè)立的專門賬戶，但由政府通過農(nóng)田整理項目予以支出。
實行農(nóng)地貸款抵押制度。農(nóng)戶抵押土地時，由農(nóng)民專業(yè)合作社擔(dān)保；農(nóng)戶不能償還貸款時，土地由專業(yè)合作社收回，返租給農(nóng)戶經(jīng)營，農(nóng)戶以產(chǎn)品或其他財力 向合作社支付租金。
廣泛組建以專業(yè)農(nóng)戶為基礎(chǔ)的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，擴大合作社的經(jīng)濟實力。要引導(dǎo)現(xiàn)有合作社改造機制，向真正的合作社方向發(fā)展。
注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者個人或法人代表作為示范市民，可歸屬所在區(qū)域的居民委員會，并享有與居住在市區(qū)的市民完全平等的權(quán)利。注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的注冊資格作為 職業(yè)或資格身份，是享受各類惠農(nóng)政策的依據(jù)。
注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以參加各類專業(yè)經(jīng)濟組織，按組織章程享有各種權(quán)利。
政府提倡注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者中自然人應(yīng)分散居住，成為“城外市民”。政府將本著節(jié)約用地的原則制定注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和其他專業(yè)農(nóng)戶居民點的規(guī)劃。在安排現(xiàn)有農(nóng)村居民集中居住的工作中，將根據(jù)各種實際情況，盡可能保留一定數(shù)量的房舍，安排專業(yè)農(nóng)戶居住，不搞搬盡拆盡。
政府提倡那些未被認(rèn)定為注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者但仍然從事少量農(nóng)業(yè)活動的市民盡可能放棄農(nóng)業(yè)活動，但要遵從市民意愿。政府的惠農(nóng)政策主要向注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者傾斜。
