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2024年11月24日
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作者簡介：
趙烽，棗莊市委黨校經濟管理教研室主任、教授，主要研究方向為經濟管理與新型城鎮化。
內容提要：
城鄉統籌是我國新時期的一個歷史發展目標。通過發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，最終達到“城鄉”發展的雙贏格局，是實現城鄉統籌的基本路徑。認真梳理和探究新中國成立以來城鄉關系演進的特點和規律，對于我們合理選擇統籌城鄉發展道路有重大意義，對于欠發達地區的新型城鎮化、城鄉一體化進程也能提供諸多啟示和警戒。
關鍵詞：城鄉統籌，城鄉關系，長效機制，差異化發展
城鄉關系是人類歷史發展過程中最基本、最重要的社會關系之一。其內涵包括了政治、經濟、文化等多個領域。發達國家城鄉關系的演進大體經歷如下幾個階段：鄉村孕育城市——城市引導鄉村，鄉村服務城市——城市統治和剝奪鄉村，城鄉矛盾激化以至城鄉對立——城市輻射鄉村——城市反哺鄉村，鄉村對城市產生逆向吸引——城鄉互助共榮與融合①。由于各種原因，我國城鄉關系的演進在具有世界城鄉關系演進共性的同時，更具有其自身的特殊性。特別是從新中國成立以來的60多年，我國的城鄉關系隨著國家發展發生著跳躍性的變化，其演變過程呈現出以下幾個較為明顯的歷史分期。
一、城鄉關系混沌統一期（新中國成立初期，1949年至1957年）
這一時期是具有承上啟下性質的社會轉型期，中國的社會性質從半殖民地半封建轉為新民主主義、社會主義。隨著社會性質的變更，城鄉關系在此時也脫離了本來的軌跡，出現了一些統一混沌現象。從表面上看這一階段的城鄉關系是統一的，其發展方向是正確的。具體表現在：首先，中央領導層觀念上要對城鄉同時兼顧，如：中央對城鄉關系發展的基本方針之一是“城鄉必須兼顧，必須使城市工作和鄉村工作，使工人和農民，使工業和農業，緊密地聯系起來。決不可以丟棄農村，只顧城市。②”薄一波在《若干重大決策與事件的回顧》中強調：“進城以后鄉村仍是黨必須關注的關鍵環節。”其次，城鄉人口流動上表現出雙向對流狀態。一方面，國家為了建立工業化基礎，開始進行大規模經濟建設；大批職工從農村遷往城市。另一方面國家組織和動員城市人口支持內地及邊疆，支援農業建設。從這兩點上看，似乎城市和鄉村兩者是在統一發展。有很多學者認為這一時期我國的城鄉關系是健康的，如：“城市化進程呈城鄉對流的良性循環狀態。照此發展下去，中國的城市化可能會順利完成起步階段進入快速發展階段，中國經濟發展也將由此真正起飛。”③但事實上這種觀點是不全面的，這一階段的城鄉人員交流并不是由于市場自發形成的由城市或者鄉村的“引力”或者“推力”形成的，而更多的是政府的引導和推動導致的。可以說，導致中國城市化同工業化脫軌、城鄉二元社會結構形成的基本原因在這一時期已經存在，這主要是因為我國選擇的“工業先導、城市偏向”的發展戰略和“挖鄉補城、以農初工”的資金積累模式的基本框架在這一時期已經形成。以后我們的城市化政策選擇，在很大程度上只是這一框架的補充和延續。④因此，這一階段的城鄉關系其實并不是非常明朗的。主觀意識上的城鄉兼顧與客觀現實的矛盾作用，使得這一時期的城鄉關系表現出“混沌統一”的特征。
二、城鄉關系隔離分化期（改革開放前，1958年至1978年）
“工業先導、城市偏向”的發展戰略和“挖鄉補城、以農補工”的資金積累模式的基本框架在這一時期得到了充分的充實和補充，特別是相關政策制度的建立。這一制度體系主要包括：戶籍管理制度；高度集中的計劃體制；統購統銷制度；人民公社制度；統包統配制度；城市福利制度及其相關的其他制度。通過這一制度體系的建立，使得城市和鄉村在各個方面開始分化。如：在經濟上，主要通過農業稅、統購統銷、工農產品的剪刀差、農村土地的地價收購等形式；形成了農村和農業支持城市和工業的局面。據估算，在1978年以前農民通過工農業產品“剪刀差”每年向國家提供100億—300億元的積累⑤，如果再考慮農業稅及其他方面的影響其數值還會放大；在社會地位上，戶籍制度使得農民成了社會的“二等公民”，無法和城市居民享受同樣的“國民待遇”；在社會保障上，城市居民擁有“高就業、高福利、高補貼”而農村居民生老病死等都沒有保障。此外，在社會福利、教育、交通等各個方面城市和鄉村都處于完全隔離的狀態。通過這一時期我國“城鄉分治，一國兩策”的社會管理制度完全建立，城鄉二元結構已經完全形成并得到了充分的強化。因此，我們把這一階段的城鄉關系定義為隔離分化期。
三、城鄉關系曲折發展期（改革開放后，1979年至20世紀末）
改革開放以來，隨著經濟運行方式的轉變，我國的城鄉經濟及社會關系發生了巨大變化，制度化的城鄉隔絕狀態逐步松動緩和。特別是在改革開放初期，由于農村家庭聯產承包責任制的實施，極大地改善了農業發展環境，使得農民的生產積極性得到了極大的提高，促進了農村生產力的解放。其次，僵化的計劃經濟體制開始向靈活的市場經濟體制轉變，資源配置開始由計劃向市場轉變，為城鄉生產要素的流動創造了條件。而且，鄉鎮企業特別是在沿海地區得到了較快的發展，使得農村、農民都有了較大的變化，曾一度使得城鄉差距大大縮小。但是，這一時期城鄉關系的發展不是一帆風順的。特別是在20世紀80年代中期以后，我國城鄉關系出現新的不協調因素，原本縮小的城鄉差距日益擴大。這一方面是由于中央和地方政府隨著改革的進行，將重心不斷向城市傾斜。另一方面隨著市場經濟的進行，由于路徑依賴等其他原因使得城市的發展速度遠遠大于農村的發展速度，進而使得這一階段的城鄉差距繼續拉大。但必須指出的是，我們衡量城鄉關系不能僅僅從一些數據所反應的城鄉差距這一個角度來考察，畢竟經過這一時期后，城鄉關系的很多方面都有了質的進步。如：城鄉人口相對以前流動性大大增加，鄉鎮企業的發展使得農業向非農化轉變成為可能等等。因此，我們把這一時期定義為城鄉關系的緩和松動、曲折發展期。
四、城鄉關系歷史轉折期（新時期，21世紀初至今）
進入21世紀，一方面由于我國加入WTO后，成為了WTO的成員，為了遵循WTO規則，政府要逐漸按照國際慣例行事，這就要求政府必須對城市和農村的公共管理政策進行改革。有學者將這種現象定義為“開發倒逼改革”。另一方面隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，社會經濟都有了較快的發展。但同時我們也發現，不斷加劇的“三農”問題及不斷擴大的城鄉差距已經成為我國經濟社會發展的瓶頸。在這種內外因素的共同作用下，中央和地方高度重視“三農”問題。如：自2004年起至今，黨中央連續出臺8個“一個文件”，分別從促進農民增收、提高農業綜合生產能力、推進社會主義新農村建設、發展現代農業、切實加強農業基礎設施建設、促進農業穩定發展、農民持續增收及夯實農業農村發展基礎、農業科技創新及增強農產品供給保障能力等角度；連續多次強調加快農村的發展，其力度之大前所未有。在這一基本思路的指導下，這一時期圍繞城鄉利益格局調整的政策措施主要包括以下幾個方面：①在政治方面逐步賦予農民的國民待遇。如：逐步改革戶籍管理制度，小城鎮的戶籍大門完全向農民打開，部分地區率先取消了“農業戶口”與“非農業戶口”；取消了強加農民工頭上的“務工證”等不合理證件，減少了農民工進城務工的限制；解決農民工子女進城入學難的問題。②在經濟方面逐步提高農村、農民的收入。如：財政資金逐漸加大農村基礎設施的投入比重，加大對農村、農業的支持力度；取消了農業特產稅和農業稅；增加對農村農民的各種補貼。③在人才培養方面逐步提高農村人員的知識和技能水平。如：國家通過“村官”等方式，引導大學生深入農村；國家和地方通過各種農民和農民工培訓工程。④在制度創新方面通過各種措施探索改善城鄉關系的新方法。如：設立城鄉統籌配套改革實驗區、農村改革綜合實驗區。通過這一系列制度政策的執行實施，我國長期以來的城鄉二元結構得到了一定程度的緩解。盡管到目前為止，我國的城鄉差距仍然比較大，但從長遠來看這一時期的城鄉關系具有重大意義，是我國城鄉關系演變的歷史轉折期。
通過對新中國城鄉關系演變歷程的分析，我們可以看出，我國城鄉關系的演變經歷了一個獨特的發展軌跡，它不是一個單純的經濟發展過程，在其形成與發展過程中也有經濟以外的其他因素在起作用。⑥同時，我們不難發現：中國城鄉關系演變歷程有一定的歷史必然性，但也有很多人為因素。對此，我們可以得出以下啟示。
（一）必須長期高度重視國家政策對城鄉關系的影響，制定有利于城鄉統籌的政策體系
回顧梳理新中國城鄉關系的曲折發展的經驗和教訓，我們不難發現每一次城鄉發展的變化與轉折都源于國家政策的調整。因此，國家政策是影響我國城鄉關系的首要因素。結合目前我國城鄉關系的現狀，國家在制定相關政策時，應進一步深化對“農業是國民經濟的基礎”的認識，切實增加對農村的投入；真正將農民和農業問題擺在戰略和基礎地位。同時，加快戶籍制度及其他不利于農村發展的制度的改革，消除城鄉關系發展的不利因素。而且，我們在社會發展過程中必須始終重視城市和鄉村的協同發展，城鄉差別的消失絕非一蹴而就，是一項長期的系統工程，必須長期站在城鄉統籌的角度考慮問題，制定相關的政策，這是防止城鄉隔離的根本保證。
（二）必須在尊重市場的同時合理利用政府宏觀調控，加大城市對農村、工業對農業的反哺力度
隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立與完善，市場機制在我們社會生活的各個方面的作用越來越強，特別是在促進資源配置、提高經濟效率方面更具有明顯優勢。城鄉關系改善的本質是生產關系的改善，它是生產力發展的必然趨勢，是提高農村生產力水平，縮小城鄉差距的必然要求。因此，我們在改善城鄉關系時必須充分發揮市場機制在城鄉資源分配方面的基礎和主導地位。我們必須尊重市場規律，尊重市場的選擇，大力解放和發展農村的生產力。但同時我們必須意識到市場機制的滯后性及在路徑依賴的作用下城鄉差距會使得市場的資源配置作用發生扭曲，會使得更多的資源流向城市。因此，必須運用政府的宏觀調控，將更多的資源分配到農村去。城市對農村、工業對農業進行反哺并不是我們國家首創，而是大多數國家發展必經的一個階段。從國際角度看，當今的英、美等發達國家都在對其農業進行反哺。農業、農村的發展離不開要素投入和科技進步。換一個角度看，根據我國經濟發展所表現出來的宏觀特征，我國也已經到了應該實行城市支持農村、工業反哺農業的發展階段。
（三）必須高度重視農村人才的培養和聚集，從根本上解決農村人才短缺問題
城鄉關系從某種角度講是城市和鄉村兩大利益集團的關系。在社會發展水平一定的條件下，社會財富在一個集團的增加必定意味著在另一個集團的減少。而要想讓兩個集團均衡地發展，那么兩個集團必須擁有相對平等的資源和條件，在這其中人才是最重要的資源。但由于各種原因，導致目前城鄉之間的人才過度失衡，大量的人才集中在城市。因此，要使得城鄉統籌發展，就必須創新機制，解決農村人才短缺的問題。
從短期來看，我們一方面可以通過各種優惠措施，鼓勵和引導大學生等高素質人才到農村去。另一方面，我們可以通過實施農民和農民培訓工程，對農民進行再教育，迅速提高農民的素質。但我們在提高農民技術水平的同時，應該促進農民觀念意識的改變。反思世界和我國部分發達地區城鄉關系發展成功的案例，我們不難總結出：農民的經商意識、創新進取精神，對一個國家和地區的城鄉關系發展非常重要。而當前我國特別是一些落后地區的農民農本主義、重農輕商思想根深蒂固，源遠流長。這一文化傳統嚴重影響了農業向非農化的轉變進程，我們應引起足夠重視。
從長期來看，必須高度重視農村教育。長期以來，農村教育發展相對薄弱，城鄉教育發展水平明顯。農村教育在經費投入、辦學條件、師資隊伍、教育質量等方面與城市教育存在較大差距。因此，加快創新教育制度，更加公平地分配國家公共教育資源，讓城市和鄉村的孩子都能獲得大體相當的教育資源，是實現城鄉教育公平、解決農村人才問題的根本途徑。
（四）必須注意城鄉關系的多元化、差異化發展，以發揮比較優勢為取向確立經濟社會發展戰略
一方面城鄉發展并不是要求鄉村都發展成為城市，或者與城市的功能一樣或者盲目奢求城鄉同步發展。和諧的城鄉關系應當是指城鄉可以平等發展，而不是當前的城市迅速發展而鄉村落后蕭條的情況。城鄉協調發展是指城市擁有城市的功能，鄉村發揮鄉村的優勢。但兩者的發展，居民的生活應該是在同一個水平上的。這就要求我們在發展鄉村時，必須結合鄉村的具體情況，實事求是地制定適合當地的發展戰略，而不是簡單的城市發展的復制⑦。
另一方面由于我國不同地區差距較大，發展不平衡，同時即使在一個地區各個地方的情況也都不一樣，這就要求我們必須走多元化道路。因地制宜地制定策略，發展城鄉關系。各個農村地區要以產業發展為支撐，提高農村發展的質量。
參考文獻：
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⑦仇保興.城鎮化與城鄉統籌發展[M].北京：中國城市出版社，2012：57-88
