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2024年11月24日
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什么是“城鎮化”？不同的人有不同的解讀：在市長眼里，“城鎮化”是從發改委爭取項目再好不過的陳詞；在企業家眼中，是又一輪投資熱潮的前奏；在投資者看來，與城建相關的股票會迎來一輪瘋漲；而在維權律師看來，這將可能導致農民又一輪大規模“失地上樓”……
事實上，每一個舉足輕重的政策綱要從設計到落地，無不是一番正義性與可行性的雙重博弈。2009年肇始的“城鎮化”，一直處在概念設計階段，至2013年被放在了重要的位置。從剛剛結束的地方兩會看，“城鎮化”成為地方官員從政的“關鍵詞”，一個放在未來二三十年大背景下設計的中長期綱要。
“城鎮化”的本來含義，是讓農民逐漸變為市民，從而帶動商業、服務業、信息產業等一系列內在需求，擺脫對投資、出口的簡單依賴。這也是所謂的“擴內需的最大潛力在城鎮化”以及“差距也是潛力”說法的來由。
但是一個突出的現象卻頗讓人惶惑：省長、市長們提到“城鎮化”時，留地愿意，留人不行，土地財政不是用來吸納農村人口的。這個現象當然不乏先例，宅基地孤島、城中村現象就是這樣形成的。
2011年，國務院下發了“戶籍改革通知”，要求地級市以下市區全部放開戶籍制度，但國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。城市與農村人口之間的流動性，正遭遇近于絕對的阻力。從冒著炊煙的城鎮演變為高樓大廈，并不是難事，難的是土地上的農村人口，如何切實融入城市序列，擁有等同的“公共服務”資源。
目前我們施行的按照省級(直轄市)、副省級、地級、縣級、鄉級5級劃分的城市逐級管理體制，每一個上級行政體都擁有對公共資源的優先占有權，往往到縣、鄉級基層時，公共資源只剩下零頭。據《南方都市報》報道，“蘇州70多個鎮創造的財富相當于整個蘇州市財政收入的一半以上，溫州市50多個鎮創造的財富相當于溫州市的一半以上，但都交上去了，留了很少一部分給鎮里。”鎮里的官員依靠充足的上繳財政升遷，而鎮里的鄉鄰卻只能在數十年不變的醫、教、衛條件中生存。
如果說在集體土地流轉問題上，有著難以逾越的制度性障礙，那我們暫且擱置。但在現階段的發展過程中，土地資源仍將發揮舉足輕重的預算外“財政”功能，那么從土地流出的資金，為什么大數要被上一級行政體收納？為什么不能讓本來屬于這塊土地的資源服務于本鄉本土？
“城鎮化”的推行，應以相應的公共服務匹配當地被占用的土地資源，而公共服務的均等化，則有賴于淡化5級行政體制的等級間隔。大城市、省會城市，少一點兒奢侈，縣鎮級單位多一些空間。觸及數十年的固有機制，牽一發而動全身，鑒于此，我們主張：
首先，“城鎮化”不宜廣泛鋪開，而應推行“試點制”。剛剛開完的地方兩會，動輒是數千億、上萬億的投資規模，卻沒有讓新城鎮扎根的有效建議，這豈非新一輪的投資運動。“城鎮化”應以基礎較好的個別城市為試點，真正打造“有機城鎮”。如果仍然以大投資鋪陳下去，很可能是又一個鄂爾多斯(600295,股吧)的康巴什，又一個夢魘。
其次，對于“城鎮化”，應有明確的執行邊界與衡量標準。任何一個合格的城市，都應是行政治理、公共服務、商業體系均衡發展的結果。城市“新區”，已是一個耳熟能詳的名詞，但我們的新區多數都是“睡城”，除商品住宅區以外，產業脫節、商業不振。這不過是拔苗助長，生硬搭建起來的建筑，而不是按自然法則，逐節積累所至。
上世紀90年代興起的“精明增長”理論對我們現在依然適用，核心內容就是在緊湊的區域內，對于不同收入層級的人群，提供不同類型、價格的房屋，滿足低收入階層需要，保證各階層混居。而政府的宏觀規劃以及政策支持則是實現“精明增長”的重要前提，產業帶動、交通先導都成為鮮明的執行準則。有這些明確的先導條件，“城鎮化”就不至于長期處于提出概念、各自解讀的無序狀態。
我們相信當公共服務資源的城鄉共享原則照進現實之時，也就是“城鎮化”達成共識，闊步前行之時。
