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2024年11月24日
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1月22日，《上海市主體功能區規劃》(以下簡稱《規劃》)發布。此前，2011年6月，國家發改委已出臺《全國主體功能區規劃》，上海被列入優化開發區域。
而具體如何優化開發，《規劃》將上海劃分為都市功能優化區、都市發展新區、新型城市化地區及綜合生態發展區。前兩者分別指黃浦區、徐匯區、長寧區等9個浦西傳統中心城區以及浦東新區，而后兩者則指嘉定、金山、松江、青浦、奉賢五大郊區以及崇明縣。
上海社會科學院城市與人口發展研究所所長郁鴻勝告訴時代周報，《規劃》既受國家主體功能區指導，又在上海“十二五”規劃的框架下形成，但比后者更具體、細化。
有意思的是，根據《規劃》，上海的都市功能優化區與新型城市化地區正處于“相反”的階段，前者希望吸引高端產業，導出人口，而后者則致力于承接產業，吸納人口。有學者告訴時代周報，目前的某種尷尬局面是，留人處留不住人，而不留人處卻人滿為患。
人口外遷
當中國的多數城市、鄉鎮正投身于火熱的城市化運動，上海似乎已顯露出逆城市化的端倪。
1月17日，上海社科院發布的《2012年—2013年上海經濟形勢、社會形勢研究報告》指出，到2012年，上海人口總量已突破2400萬，人口增速攀升至3.44%。按照此速度，短期內上海人口總量可能突破城市綜合承載力的極限。
此前，國家發改委城市與小城鎮改革發展中心等單位的研究人員曾對上海的城市病進行測度。截至2010年，上海9個中心城區共有人口698.6萬，面積289.4平方公里，人口密度達到2.42萬人/平方公里，而東京與紐約的這一數值分別為1.45萬人/平方公里和1.05萬人/平方公里。
“在經濟社會發展取得巨大成就的同時，部分地區人口密度過高、資源環境約束趨緊的矛盾更加突出。”《規劃》的首章即提出這一問題，并在全文多處為未來上海人口的分布謀篇布局。
根據該文件，到2020年，上海市常住人口總量預期為2650萬。其中，黃浦、徐匯、長寧等9個中心城區的常住人口占比45%，較2010年下降4.2%，而浦東新區的人口占比將從2010年的21.9%上升至23%；同時，嘉定、金山、松江、青浦及奉賢五大郊區將進一步導入人口，目標是比2010年的25.9%提高逾3%。
《規劃》指出，要引導中心城區人口向外疏散，適度降低人口密度，合理控制寶山、閔行地區的人口總量……同時，引導人口向新城和重點小城鎮集中，實現本地就業、本地居住。
“到2020年控制在2650萬，這是比較樂觀的估計。實際上，上海人口遲早會沖破3000萬。”華東師范大學長江流域發展研究院常務副院長徐長樂告訴時代周報，要想實現逆城市化，促進人口從中心城區疏散，這并不容易。
不過，徐長樂注意到，受房價、生活成本等因素的影響，上海目前的人口聚集區已非以前的中心城區，而是過去所謂的近郊，比如閔行、普陀、寶山等。數據顯示，2011年，普陀區、楊浦區的人口密度已超過徐匯、長寧，達到逾2萬人/平方公里。
“制定了這樣的人口布局后，未來，我們要進一步細化政策，可以通過產業、交通、居住、就業、社會保障等方面的政策，保證規劃落實。”郁鴻勝說。
建設重心外移
與人口外移相適應的是上海發展重心的外遷。《規劃》多處提及，要堅持區域協調，積極推動城市建設重心向郊區轉移。
比如，在都市發展新區浦東區，主要任務之一是深化川沙新鎮全國小城鎮發展改革試點，以及加快臨港地區發展，著力吸引重大項目集聚，完善產業區生產生活配套。
而嘉定、金山等新型城市化地區更是被定位為上海轉型發展的戰略空間和新增長極。《規劃》提出，支持嘉定新城、松江新城建設為長三角地區綜合性節點城市；奉賢南橋新城則要發展成杭州灣北岸綜合性服務型核心城市；青浦新城須加快發展現代服務業，增強綜合集聚輻射能力；而金山新城未來將優化產業結構，增強對周邊地區發展的服務帶動作用。
實際上，2011年，上海完成“十二五”新城規劃，其中已明確提出打造松江、嘉定、青浦、奉賢、金山、崇明等7座郊區新城，每城計劃吸納人口100萬。
“與江浙的周邊地區相比，上海的郊區非常落后，我們需要通過新城建設及產城融合的措施改善當地的經濟、社會狀況，同時，上海也需要培育這樣的增長極，有效緩解中心城區的人口壓力，承接產業轉移。”徐長樂說。
至今，7座新城的建設已有時日。“我們應當注意到其中的正能量。比如松江，它已完全‘出落’成一個全新的城市，人口規模也很厲害。”郁鴻勝說。
與之相對，臨港新城則冷清得多。上海市經濟管理干部學院學報的一篇專業文章指出，按照規劃，臨港新城要在“十一五”期末實現從原有20萬人口(主要分布在東四鎮)上升至40萬的目標，但實際上東四鎮人口未有大幅度增加的情況下，截至2011年6月底，臨港新城主城區僅僅積聚了4萬多人，其中3萬是海洋大學和海事大學兩所高校的師生，其余則多為主城區建設民工。
“因為配套設施不完善，沒有頂尖的學校、高等級的醫院以及高端的文化設施，多數人往往不愿意留在新城生活。哪怕是在那里就業，一到周末，仍然渴望回到中心城區體驗城市的氛圍。”
徐長樂認為，正因如此，上海目前的城市運營成本高昂，不光住房，交通及城市管理也面臨巨大的成本壓力。而長此以往，這將不利于城市績效的提升和優化。
“所以，只要規劃得好，配套的交通、教育、醫療以及福利設施能夠跟上，上海的新城及城鄉接合部未來具有很大的發展空間。畢竟，中心城區雖然擁有高端服務業，但在居住功能上，優勢已逐漸喪失。”徐長樂說。
而郁鴻勝認為，建設城市與發展工業不同，并非建好工廠，工人就會自然涌入，人們對城市有著居住、生活、工作等不同方面的要求，而有些城市甚至經歷幾十年的時間后才完成人口積累。
