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2024年11月24日
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2009，工程安全大考
快速城市化檢驗(yàn)工程質(zhì)量，科學(xué)發(fā)展觀呼喚理性建設(shè)
生命的無(wú)辜消逝永遠(yuǎn)都是震慟人心的新聞。然而，回顧2009年，各項(xiàng)工程事故卻不斷地以這樣的方式刺痛我們。2009年，還誕生了一個(gè)頗具意味的“樓XX”詞組。不難發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)自己的居住安全給予了不同以往的關(guān)注。在科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的總體要求下，工程事故或工程質(zhì)量問(wèn)題不再潛隱不彰，而是成為公共輿論矚目的焦點(diǎn)，再也無(wú)法回避或忽視。民意滔滔，讓工程安全面臨大考，傳統(tǒng)的發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)型。
橋梁垮塌：“阻斷”城市化高速通路
新年初昆明新機(jī)場(chǎng)配套引橋的垮塌，仿佛是2009年各種“橋梁”相關(guān)的工程事故或質(zhì)量問(wèn)題的延續(xù)。中國(guó)是一個(gè)能工巧匠輩出的地方——河北趙州橋歷經(jīng)1400年，依舊長(zhǎng)虹臥波，雄偉如初；南方部分地區(qū)的木質(zhì)廊橋不費(fèi)一釘一鉚，仍可存續(xù)千年??反觀如今鋼筋混凝土?xí)r代，部分旱地立交橋、跨河公路橋或鐵路高架橋的使用壽命只有幾十年甚至幾年，著實(shí)令人費(fèi)解。
2009年5月17日，湖南株洲紅旗廣場(chǎng)高架橋坍塌，斷裂的橋面砸向正在橋下行駛的22輛汽車，致9死16傷。事故存在人為因素。
2009年8月24日，陜西清澗一在建橋梁坍塌，造成5人死亡、7人受傷；
2009年8月31日，貴陽(yáng)市南環(huán)貨運(yùn)鐵路專線改線下穿涵工程發(fā)生坍塌事故，2名工人被埋，5名工人受傷，其中重傷2人、輕傷3人；
2009年11月15日，溫州在建高架橋坍塌，事故造成一死七傷；
2009年12月初，有市民向媒體反映，南京漢中門橋有30多處開裂，最大處可以伸進(jìn)手指。發(fā)現(xiàn)裂縫以后，施工單位居然用膠水把裂縫“糊”起來(lái)。更讓人想不到的是，這座大橋幾個(gè)月前竟獲得了“2009年南京市市級(jí)優(yōu)秀工程勘察設(shè)計(jì)獎(jiǎng)”。
2009年12月26日，武漢天興洲大橋正式通車，該大橋創(chuàng)造同類型橋梁中的四項(xiàng)世界第一。然而后群眾反映，該橋施工有敷衍現(xiàn)象，部分鋼板的螺絲帽甚至可用手拔出。
事實(shí)上，不止2009年，過(guò)去幾年里，橋梁的工程事故或質(zhì)量問(wèn)題一直頻頻出現(xiàn)，有的還造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。
2004年12月，廣清高速公路增槎路江南農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)路段正在施工的一段高架橋支架忽然發(fā)生坍塌，2人死亡，7人受傷；2005年11月，貴州省務(wù)川自治縣都濡鎮(zhèn)務(wù)川至彭水公路珍珠大橋在施工過(guò)程中發(fā)生垮塌，16人死亡；2006年6月，山東省文登市正在施工的抱龍河拱橋發(fā)生坍塌事故，5人死亡，1人受傷；2007年8月，湖南鳳凰堤溪沱江大橋發(fā)生坍塌事故，36人死亡，4人受重傷，18人輕傷，直接經(jīng)濟(jì)損失3974.7萬(wàn)元！2008年6月，甬臺(tái)溫鐵路溫州鹿城段發(fā)生一起移動(dòng)模架坍塌事故，壓垮3間民房，造成7人死亡，19人受傷；兩個(gè)月后，甬臺(tái)溫鐵路的臺(tái)州路段又發(fā)生一起坍塌事故，造成2人死亡、2人受傷。2008年12月，昆明一在建立交橋發(fā)生坍塌，造成2人死亡，4人受傷。
樓XX事件：拷問(wèn)城市居住安全
自四川汶川大地震中教師范美忠被網(wǎng)友冠以“范跑跑”的諧稱之后，“ABB”模式的詞組漸受人們青睞，成為引起公眾關(guān)注并表達(dá)意見的一種有效方式。2009年，除去以橋梁為代表的道路交通安全問(wèn)題外，都市生活中的居住安全問(wèn)題也廣受人們關(guān)注，這直接導(dǎo)致了去年“樓XX”事件的頻繁涌現(xiàn)。
樓脆脆：“樓XX”事件肇始于上海樓盤整體倒塌事件。2009年6月27日，上海閔行區(qū)“蓮花河畔景苑”一在建13層住宅樓連根“臥倒”。由于倒塌的高樓尚未竣工交付使用，除了一名施工人員遇難外，并未釀成特大居民傷亡事故。這種頗為“離奇”的倒塌方式讓輿論嘩然，其事故原因的調(diào)查也廣受關(guān)注。有報(bào)紙?jiān)u論員將這座倒塌樓盤稱為“樓脆脆”，并被人們普遍接受。一時(shí)間，“樓XX”洶涌。
樓斷斷：安徽合肥半島路西側(cè)的楓丹白鷺湖公館住宅小區(qū)，剛蓋好的樓房，一層四根大支柱已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重開裂，其中損害最嚴(yán)重的一根立柱，墻體出現(xiàn)了大面積的脫落。但是專家還說(shuō)，這樓房是安全的。
樓歪歪：2009年7月中旬一場(chǎng)大雨后，四川成都“校園春天”小區(qū)原來(lái)距離就很近的兩棟樓房居然微微傾斜，靠在了一起。最令樓內(nèi)居民郁悶的莫過(guò)于鑒定機(jī)構(gòu)出具的一紙報(bào)告，“此樓安全”，而安全的理由之一，就是此樓的傾斜尚未達(dá)到危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。
樓晃晃：江蘇省常州市圩塘新村的21棟居民樓出現(xiàn)晝夜不停的搖晃。經(jīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測(cè)部門檢測(cè)居民樓的晃動(dòng)為64分貝左右（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為75分貝），符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但長(zhǎng)期的晃動(dòng)使樓體出現(xiàn)了裂縫，引起居民不安。
樓垮垮：“大樓隨時(shí)垮塌！請(qǐng)勿靠近！”——這居然是山東煙臺(tái)汽車東站上掛下來(lái)的條幅。耗資將近4000萬(wàn)的煙臺(tái)市汽車東站大樓在僅僅5年左右的時(shí)間里就變成了危樓。而在長(zhǎng)達(dá)4年多的時(shí)間里，沒有一個(gè)部門對(duì)此展開全面調(diào)查。
樓薄薄：浙江省桐鄉(xiāng)市太陽(yáng)湖小區(qū)的樓房經(jīng)測(cè)量，樓板厚度有的不足8厘米，而設(shè)計(jì)的樓板厚度本為12厘米。這是業(yè)主自己找人測(cè)量的，因?yàn)楫?dāng)年合格驗(yàn)收時(shí)的數(shù)據(jù)已經(jīng)找不到了。
快速城市化：呼喚建設(shè)者責(zé)任意識(shí)
按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家諾瑟姆的城市化理論，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%時(shí)，就進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。我國(guó)無(wú)疑已經(jīng)處在這一階段。這個(gè)階段最重要的特征就是城市的加速建設(shè)與人口的加劇流動(dòng)。在我國(guó)，大拆大建的手法時(shí)刻改變著都市的面貌，幾十年來(lái)成績(jī)顯著，但也出現(xiàn)了一些無(wú)謂的形象工程、面子工程、政績(jī)工程、豆腐渣工程、腐敗工程，建筑質(zhì)量問(wèn)題也不斷突顯。
有專家分析，建筑質(zhì)量問(wèn)題的出現(xiàn)，直接原因主要來(lái)自兩大方面：一是建筑材料本身的問(wèn)題，特別是承建單位在將工程“層層轉(zhuǎn)包、分包，層層剝皮”后，施工單位在建筑材料的使用上存在“偷工減料、以次充好”等現(xiàn)象；二是施工質(zhì)量的問(wèn)題，包括施工隊(duì)伍素質(zhì)不高，現(xiàn)場(chǎng)管理跟不上等等。
針對(duì)“樓脆脆”事件，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司副司長(zhǎng)吳慧娟在中國(guó)政府網(wǎng)上“答網(wǎng)友問(wèn)”時(shí)表示，對(duì)質(zhì)量安全的監(jiān)管，一是要加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)；二是要?jiǎng)?chuàng)新質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)調(diào)抽檢和巡檢，提高監(jiān)管的效能，現(xiàn)在35萬(wàn)個(gè)工地，47億平方米在建房屋，26億平方米是住宅，但全國(guó)的質(zhì)量監(jiān)督人員卻只有4萬(wàn)余人，監(jiān)管任務(wù)十分巨大。因此，國(guó)家實(shí)行工程質(zhì)量監(jiān)管制度的程序也好，內(nèi)容也好，方式方法也好，都要進(jìn)行轉(zhuǎn)變。三是要加大行政執(zhí)法和處罰的力度；四是要加快誠(chéng)信體系建設(shè)，加大對(duì)不良行為的懲戒，進(jìn)一步規(guī)范各方責(zé)任主體的行為。
事實(shí)上，針對(duì)各種“樓XX”事件，公眾關(guān)注最多、討論最廣、針砭最厲害的是開發(fā)商、建設(shè)方的“無(wú)良”。建設(shè)者的安全責(zé)任意識(shí)不高，成為眾多安全事故突發(fā)、安全隱患迭生的根本原因。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司司長(zhǎng)陳重說(shuō)，“對(duì)于工程質(zhì)量安全，作為監(jiān)管部門，年年講、月月講、天天講。但是事故仍有發(fā)生，一些建筑工程的質(zhì)量問(wèn)題也屢次曝光。這其中首先是認(rèn)識(shí)不到位；其次在于不落實(shí)。正如一些報(bào)紙?jiān)u論所說(shuō)，‘現(xiàn)有的建筑質(zhì)量安全法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不可謂不多、不細(xì)、不全，但落實(shí)的效果并不理想。’因此，如果建筑活動(dòng)各方主體認(rèn)真履行職責(zé)，落實(shí)好相關(guān)規(guī)定，確保質(zhì)量安全就能夠做到。”
拆遷不應(yīng)成為城市化之殤
2009年11月13日，唐福珍為抗拒暴力拆遷自焚導(dǎo)致拆遷問(wèn)題升級(jí)。隨后，北大五教授上書全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查、修改或撤銷。國(guó)務(wù)院高度重視，組織了國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等相關(guān)部委局，進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作，多次召開專家研討會(huì)，商討《拆遷條例》修改方案。一時(shí)間，“拆遷”成為中國(guó)大地上最為引人關(guān)注的焦點(diǎn)之一。至截稿時(shí)，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》已正式向公眾公開征求意見。
現(xiàn)行條例何以成為眾矢之的？
以中國(guó)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)演變史進(jìn)入檢索，1991年，現(xiàn)行條例出臺(tái)。北京才良律師事務(wù)所主任王才亮解釋說(shuō)，這一條例當(dāng)時(shí)是為了與《城市規(guī)劃法》相配套而頒布的，立法思想是想通過(guò)舊城改造、房屋拆遷，改善城市居民的住房條件。當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)主體是國(guó)有單位，政府主導(dǎo)整個(gè)拆遷過(guò)程，其關(guān)鍵詞是安置，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)制定條例的初衷，以及起草和制定拆遷條例機(jī)關(guān)的善意，拆遷受到了百姓的歡迎。
真正的變化開始于1994年，這時(shí)開始第一次“房改”，當(dāng)年《城市房地產(chǎn)管理法》頒布，房地產(chǎn)開始市場(chǎng)化。市場(chǎng)化的結(jié)果是：利益主體由單純的國(guó)家與公有開始多元化。開發(fā)商逐漸走上前臺(tái)。
“安置一詞被修改掉了，拆遷條例進(jìn)入無(wú)法為百姓解決安置問(wèn)題的階段，而且很多開發(fā)商認(rèn)為自己沒有義務(wù)為老百姓解決安置問(wèn)題。”王才亮認(rèn)為，這直接推動(dòng)了“條例”的修改。
2001年6月，修改后的《拆遷條例》頒布并沿用至今，但仍未區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運(yùn)作模式依然沿襲了建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可、獲批后實(shí)施拆遷、發(fā)生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行強(qiáng)制拆遷等做法。而進(jìn)入新千年后的中國(guó)，隨著區(qū)域城市化的迅猛發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)升溫，地價(jià)、房?jī)r(jià)的一路高歌，《拆遷條例》越來(lái)越難以維系城市建設(shè)與拆遷安置的均衡關(guān)系。
正如北京大學(xué)外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)研究中心副主任夏業(yè)良所指出的，舊的條例有很多抽象、模糊的地方，比如給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，什么叫適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償？另外，《行政強(qiáng)制法》對(duì)于執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有規(guī)定相應(yīng)的級(jí)別和權(quán)限，有關(guān)政府與經(jīng)營(yíng)部門侵害了拆遷戶的合法權(quán)益，對(duì)他們的補(bǔ)償和安置不合理，一些法規(guī)真實(shí)利益的承托者是部門本身，國(guó)家利益、國(guó)民利益被抽象化了。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾表示，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)律，商品通過(guò)交換，應(yīng)該達(dá)到“雙贏”。拆遷從“雙贏”變成“雙輸”，主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)偏離了市場(chǎng)，并且在利益分配上嚴(yán)重失衡。
北京市億嘉律師事務(wù)所律師呂國(guó)華認(rèn)為，拆遷從根本上來(lái)說(shuō)是弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體之間的博弈。在拆遷過(guò)程當(dāng)中，被拆遷戶經(jīng)常被代表聽證、被代表發(fā)表意見、被代表調(diào)節(jié)、甚至被代表簽字。
天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光則分析認(rèn)為，1994年推行分稅制改革后，地方財(cái)政的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題相當(dāng)突出，并導(dǎo)致地方政府過(guò)分倚重土地財(cái)政，這是造成唐福珍自焚悲劇的根本原因。
他解釋說(shuō)，分稅制使中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重由改革前的22%提升到56%左右，地方財(cái)政收入占比則由78%降到45%左右，這使得地方財(cái)政出現(xiàn)了一定的困難。地方政府不得不出賣土地以籌得收入來(lái)源，這就是“土地財(cái)政”的由來(lái)。地方政府取得的土地使用費(fèi)，90年代是10.5億元，2002年達(dá)到2400億元，2006年達(dá)到7600億元，去年年底達(dá)到9700多億元。土地使用費(fèi)大部分沒有納入預(yù)算。
種種原因的疊加直接導(dǎo)致了因拆遷引發(fā)的投訴上訪事件呈逐年上升趨勢(shì)。國(guó)家信訪局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2003—2006年接待的上訪人數(shù)中，有近40%涉及拆遷；這一期間建設(shè)部統(tǒng)計(jì)的這個(gè)比例則高達(dá)70%—80%。而中國(guó)社科院在此時(shí)間段完成的調(diào)查報(bào)告表明：只有2‰的上訪能夠解決問(wèn)題。
新條列不能回避農(nóng)村土地拆遷
北京華一律師事務(wù)所合伙人、上海閔行拆遷張龍其妨害公務(wù)案代理律師夏霖指出，在征收條例里面引起糾紛最大或者群體性事件最嚴(yán)重的是城郊土地，而“城市房屋征收條例”不包含農(nóng)村集體土地這一塊，回避了最大量的引起糾紛的內(nèi)容。
“中國(guó)城鎮(zhèn)化速度非常快，大量的土地、大量的糾紛是因?yàn)橥恋氐脑鲋怠Ｏ裆虾?001年到現(xiàn)在土地價(jià)格漲了五到六倍。從我們代理的這些案子可以看出，城郊的土地，尤其像上海、北京這樣的熱點(diǎn)城市，都有巨大的升值空間，因此其中的糾紛也很多。我代理的潘蓉、張龍其上海虹橋機(jī)場(chǎng)的案子，以及唐福珍自焚事件，都屬于農(nóng)村集體土地引發(fā)的糾紛。”
資深評(píng)論員童大煥也表示，經(jīng)過(guò)20多年的城市化進(jìn)程和城市住房制度改革，政府對(duì)于城市居民的房屋拆遷運(yùn)動(dòng)已經(jīng)基本接近尾聲，但是對(duì)農(nóng)村居民在農(nóng)村的土地和房屋的征收運(yùn)動(dòng)卻方興未艾。
如果新的《房屋征收與拆遷條例》只涉及城市國(guó)有土地，那樣的城市化將是對(duì)農(nóng)民權(quán)利、利益和尊嚴(yán)剝奪的城市化，是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入完全剝奪的城市化，其對(duì)農(nóng)民的傷害將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于過(guò)去幾十年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差。其對(duì)整個(gè)社會(huì)的危害，也要遠(yuǎn)大于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差。因?yàn)檫@將使農(nóng)民同時(shí)喪失房屋和土地，被迫成為城市里工資低、工作不穩(wěn)定、財(cái)產(chǎn)少的貧民甚至流民階層，它不僅可能使中國(guó)內(nèi)需結(jié)構(gòu)調(diào)整的愿望流于空想，甚至有可能使城市的安全、穩(wěn)定都陷于危險(xiǎn)之中。
“城市化是當(dāng)代中國(guó)的一個(gè)最大發(fā)展機(jī)遇，也是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)”。童大煥認(rèn)為，在此過(guò)程中，只有給城鄉(xiāng)居民的各項(xiàng)權(quán)利以平等而公正的保護(hù)，我們才會(huì)共同收獲一個(gè)經(jīng)濟(jì)高度繁榮、社會(huì)高度公平、人心高度和順、城鄉(xiāng)高度和諧的社會(huì)。
專家建言解決之道
從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)來(lái)看，，拆遷仍然是我們必須面對(duì)的問(wèn)題。處理好拆遷問(wèn)題，不僅可以促進(jìn)城市更新發(fā)展，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，而且事關(guān)和諧社會(huì)的建設(shè)。為此，專家學(xué)者們從各自的專業(yè)角度給出了自己的建議。
茅于軾認(rèn)為，我們國(guó)家經(jīng)過(guò)30多年的改革，城市化有非常大的進(jìn)步，拆遷征地的現(xiàn)象很普遍，其中不乏很多和平的拆遷征地，因此，解決這一問(wèn)題的根本還是要回歸市場(chǎng)化，依靠市場(chǎng)解決問(wèn)題。政府在將一塊土地由原來(lái)用途變成公共需要的時(shí)候，要與被拆遷人就補(bǔ)償金進(jìn)行協(xié)商，由于其多少帶有強(qiáng)制性，價(jià)格應(yīng)比周邊土地市場(chǎng)價(jià)值略高。
李煒光直言，《拆遷條例》的修訂并不能解決法律背后的利益問(wèn)題以及財(cái)政權(quán)力的配置問(wèn)題。《拆遷條例》的改革，必定伴隨著更深刻的改革，這就是一定要對(duì)搞了“半截子”的分稅制體制繼續(xù)進(jìn)行改革。
呂國(guó)華認(rèn)為，由于弱勢(shì)群體的聲音太弱，無(wú)論是制定一部“征收法”，還是制定一部“拆遷法”，必須貫徹“限制強(qiáng)勢(shì)群體的權(quán)力，保障弱勢(shì)群體的權(quán)利”這一核心思想。商業(yè)拆遷應(yīng)當(dāng)與所謂公共利益分離。
民間古城保護(hù)人士華新民表示，從拆遷的環(huán)節(jié)上是不可能解決問(wèn)題的，必須從根源上著手制定一個(gè)《城市不動(dòng)產(chǎn)征收法》，土地產(chǎn)權(quán)和房屋所有權(quán)在同一時(shí)間征收，這樣就不存在拆遷的問(wèn)題，也不會(huì)有拆遷辦公室的存在。拆遷一詞到了應(yīng)該從中國(guó)大地上消失的時(shí)候了。
獨(dú)立學(xué)者秋風(fēng)建議，在立法的過(guò)程中要明確幾個(gè)概念，首先，制定“土地征收條例”，規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，這個(gè)產(chǎn)權(quán)在城市就是指國(guó)有土地的建設(shè)使用權(quán)；其次，這種產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是無(wú)限期的。第三，因此，征收條例應(yīng)當(dāng)以土地產(chǎn)權(quán)持有人的概念代替被拆遷人的稱謂；第四，征收決策過(guò)程中必須引入民主程序。
據(jù)王錫鋅教授透露，條例草案修改內(nèi)容與北大五學(xué)者此前的建議書內(nèi)容精神基本一致，并且去掉了“被拆遷人”這一概念，以“被征收人”取代，有關(guān)人士認(rèn)為這是草案體現(xiàn)的進(jìn)步之一。
那么，新條例還將呈現(xiàn)哪些亮點(diǎn)，能否助力中國(guó)和諧城市化的建設(shè)，我們拭目以待！
