以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
12月3日，中共中央黨校旗下的《學習時報》連發兩文，求解“城鎮化過程中的難題”，謀求“釋放改革的紅利 ”。
在題為《釋放改革的紅利》的署名文章中，中國(海南)改革發展研究院院長遲福林提出，釋放城鎮化的內需潛力，重在解開城鄉“二元方程”，“這涉及多方面的體制問題，需要統籌解決。例如：能不能在未來5年左右初步解決農民工市民化問題，并由此為流動人口管理尋求新路。此外，還包括戶籍制度改革、土地制度改革、人口政策的調整、行政區域調整、行政體制改革、財稅體制改革、農村社區體制建設等多個方面的制度創新。”
“可以說，加快推進城鎮化的轉型與改革進程，以城鎮化為主要載體擴大內需，充分釋放城鎮化的需求潛力，是我國走向公平可持續發展的立足點和戰略重點。”遲福林說。
同樣是12月3日，《人民日報》以《城市為誰而建？》為題刊發4000字長文，列數造城運動的種種弊端與隱患，探討新型城鎮化的方向。文章援引專家觀點稱，“在我國這樣一個人口眾多、發展不平衡的國家里，推進城鎮化必須實行大中小城市并舉，重視發展小城鎮。”
以下，早報略作刪節，轉發《城市為誰而建？》一文，以饗有心者。
造城運動的代價
近期，關于造“大城”的新聞頻見報端。
一個年財政收入僅4億元的縣，欲打造成“東方迪拜”；
一座年財政收入僅50億元的城市，要投資千億元造“古城”；另一座城市則正在“重回明朝”；
西部一座缺水城市竟爆出要挖26個人工湖，最大的達10平方公里左右；
北部一座新造的“大城”，大街上空空蕩蕩，耗資數億元的大型體育設施閑置，花費數十億元建設的人造景點被拆除……
時下，在“拉大城市框架，建設××新城”、“x年大變樣”、“形成一座新城，帶動一個產業”、“建設國際性大城市”等口號下，從小縣城到省會城市，從欠發達地區到沿海發達地區，一些地方造“大城”的沖動正加速上演。
而這些正在建設的“大城”，不少是大馬路、大建筑、大立交、大草坪，以大為美，以洋為美，千城一面的景象已隱約可見。有湖的城市，岸邊布滿了地產項目，有的地方甚至不斷填湖造地搞地產，沒湖的地方就挖個人工湖；剛建好沒幾年的高樓、大型體育設施，就因過時而被推倒；有些地方，逢山開山、逢水填塘、逢海填海，蠶食河道、濕地，變更規劃，更有甚者，竟把滯洪區也“變更”成房地產開發的熱土。
“當前，城市規模快速擴張，土地的城鎮化已明顯快于人口的城鎮化。”中國人民大學公共管理學院葉劍平教授說，現階段的城市擴張多采用低密度、分散化“面狀擴張”的方式。
據統計，2000年至2010年全國城鎮建成區人均建設用地133平方米，超過國家規定限額的30%。(編注：根據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文援引的數據，1980年的時候，中國城市建成區的總規模大約5000平方公里，到2010年規模已經擴大到46000平方公里，擴大了8.2倍。但是城鎮人口按照現有的統計口徑，1980年是1.9億多人，2010年是6.7億人，城市人口大約只增加了2.5倍。)
“行政等級高的城市，其建設用地擴張更快。”葉劍平說，2000年至2010年，地級以上城市市轄區的建成區面積增長95.8%，而同期縣級以下城鎮建成區面積僅增長了50.9%。一些省會城市人口占全省人口的比重才百分之十幾，但他們拿到的用地指標達到了全省的30%以上，有的甚至達到50%。“在我國這樣一個人口眾多、發展不平衡的國家里，推進城鎮化必須實行大中小城市并舉，重視發展小城鎮。”
“一些地方在城市建設時，不顧自身財力，不顧土地、水等資源的承載力，已經造成很多問題。”國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英說，中國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水；由于缺乏產業支撐，一些地方出現“睡城”現象，每天早晚高峰，有數十萬人在同一時間往返十幾、幾十公里上下班。(編注：中國水資源人均占有量僅為世界平均水平的1/4。在東部沿海一些省份，農業灌溉用水利用率一般只有40%，工業用水的重復使用率不足50%。)
“更有甚者，一些城市以‘加速城鎮化進程’為幌子、以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。”劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會成員利益、增大社會不平等程度為代價。
一些城市過度追求城市規模和發展速度，加劇了環境問題。葉劍平介紹，據有關部門統計，全國90%以上城市水域嚴重污染，城市生活垃圾以每年8%～10%的速度增長，在50%的垃圾處理率中只有10%達到無害化處理，大多數垃圾只能簡易填埋，使一些城市陷于垃圾包圍之中。
低成本城鎮化隱患
建一座新城并非易事，少則幾十億元，多則幾百上千億元，錢從哪里來？
“土地出讓收入，以及房地產相關稅費收入是資金的主要來源。”劉守英說，為了加快城市建設和基礎設施建設，地方政府對土地出讓收入的依賴越來越高，土地出讓收入占地方政府財政的比重已從2001年的9.1%提高到2009年的30.8%，以土地為抵押獲取的貸款債務規模更是大幅增長。
走“土地依賴路徑”的城鎮化之路充滿風險。這種建設城市的方式要繼續下去必須具備兩個條件：其一，房屋價格持續上漲；其二，不斷擴大用地規模，并能低價征收土地，從銀行持續獲得融資。當前，一些大城市的高房價已超過了居民的承受能力，而再過幾年，中國城市房屋整體上能達到供需平衡，土地很難像現在這樣能穩定地給城市建設提供資金；而大量低成本征地拆遷，造成了不少社會矛盾，很多農民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農村。
客觀地說，長期以來，中國走的是一條低成本城鎮化道路，這種模式存在不可持續的因素，城鎮發展是建立在低成本獲得城鎮建設用地、廉價使用勞動力、環境承載嚴重超負荷的基礎之上的，但是，近年來房價地價、資源品價格以及勞動力價格持續較快上漲，今后城鎮化的成本將明顯提高。
建一座大樓，往往就會失去一塊良田，而不少地方征來的土地利用粗放，造成很多浪費，中國沒這個本錢。據了解，中國平原面積不到國土面積的12%，人均平原面積只相當于美國的3.7%。但是，中國土地粗放利用現象嚴重，許多市、縣尚未完成城市化和工業化，但建設用地規模已超過國土面積的20%。若按現在的人均建設用地計算，未來需要約數億畝土地完成城鎮化。與日本的快速發展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。在粗放用地的同時，學校、醫院、幼兒園等公共服務設施卻比較缺乏。城市低密度盛行導致了更多、更長距離的交通通勤和對小汽車的過分依賴，引發城市交通擁堵、環境污染等。
“一些地方熱衷于造‘大城’，還有一個重要原因是可以通過投資來帶動GDP的增長。”葉劍平說，城市建設刺激了水泥、鋼鐵等行業的繁榮，也導致了這些行業生產能力嚴重過剩。為了追求城鎮化快速發展，許多地方出現了不計成本、只求速度的傾向，在個別大城市房地產投資已占固定資產投資一半以上。過多過快的建設，擠占了大量社會資源，推高了土地、資金等要素價格、擠壓了(服務業、商業)企業發展的空間，與加快轉變經濟發展方式的要求背道而馳。(編注：中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文11月底在公開場合說，從國土部公布的今年上半年全國主要城市土地出讓價格來看，平均每平方米的商業和經營性服務業的用地價格是5700多元，住宅用地是4500多元，工業用地是659元。從現在來看，供地總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業企業用的，工業中用地的浪費現象是非常嚴重的。陳錫文同時提出，制度上的改革方面一定要鼓勵中小型、微型的民營經濟，這才能跟推進城鎮化的要求和目標相一致，否則就很難解決就業問題。不能就業，就會出現逆城鎮化的現象。)
新型城鎮化方向
未來10年至20年中國城鎮化仍然處于快速發展期，城鎮化帶來的需求是最大潛力所在。
從根本上講，城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等由“鄉”到“城”的轉變，蘊含著深刻的利益結構調整。
“在城鎮化率已超過50%的今天，作為經濟增長機器的城鎮化模式必須要改了。”中國人民大學葉裕民教授說，長期以來，城鎮化被一些地方片面當作經濟增長的引擎，而城鎮化過程的本質是要使農民、市民富裕起來。有的地方，只有城市還沒有“化”，城鎮化率存在虛高現象。由于統計口徑方面的原因，在城鎮連續居住超過6個月便統計為城鎮人口。但實際上，絕大部分進城務工人員仍未能充分享受到城鎮的公共服務和社會保障。(編注：據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文援引的數據，2000年城市總人口4.6億，到了去年達到了6.9億，增加了50%以上。但是通過有關部門了解到的，已經進入城鎮但沒有城鎮戶籍的流動人口數量到去年年底基本估計大約也是2.3億人。)
“我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本，有必要、也有條件提高農民在土地增值收益中的分配比例。”葉裕民說，當前在中國推進城鎮化的進程中，應當消除一切針對進城農民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農民能夠憑借土地權利參與并分享城鎮化的利益；大幅提高進城農民的就業競爭能力；構建完善的社會保障體系，從根本上解決進城農民的后顧之憂，“如果說多造點房子、多修點路、多建幾座摩天大樓就算城鎮化，那么對城鎮化的理解太膚淺了。必須逐步改變傳統的增長導向型城鎮化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮化的速度，更關注城鎮化進程中提高人的生活質量。”
“規劃不當是城市病產生的重要原因。”葉劍平說，一是，考慮硬件建設多，考慮公共服務體系建設少，注重單個項目產生的短期經濟效益，輕民生規劃，造成商業項目林立，公園、綠地等公共空間缺乏；二是，重地面建筑設施布局，輕地下基礎設施規劃，以至于一下大暴雨，就會發生“到城市里看海”的現象；三是，合理規劃的過程，就是一個公共選擇的過程，從目的到手段，整個過程都要體現出社會公眾的意愿，但在有的地方，規劃就是為長官意志服務，換一任領導改一次規劃；四是，規劃要有民本意識，新開發項目上馬時，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學校等設施，以此作為取得開工許可的條件。遺憾的是，不少大型小區建成了，卻缺少菜市場、幼兒園和學校等。
“從世界上來看，失敗的城市化有一個共同特點，那就是盲目擴大城市規劃，在城市邊緣形成對比鮮明的貧富差別，經濟發展失衡，社會生活失序。”葉劍平說，“更為重要的是，城鎮化應建立在堅實的產業基礎之上，不能搞‘空城計’。”
“要徹底扭轉重物不重人的情況，必須加快政府職能轉變。特別是在當前穩增長的大背景下，要警惕片面追求基礎設施建設、做大GDP，占用有限的生產要素，延緩經濟發展方式轉變的進程。”葉劍平說，“經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應通過構建公平的社會秩序和發展環境，給所有人提供公平的公共服務和發展的機會，讓居民最大限度地、低成本地參與到經濟發展過程之中，并分享其成果，讓城鎮化與經濟發展脈搏相呼應，與人民生活改善相聯系。”
