翟長生：德州市兩區同建工作實現三大變革
時間：2012-11-16 12:55:47
一、兩區同建的基本內涵和決策背景
兩區同建是指通過農村社區和農村產業園區同步建設，推動農民集中居住和農村經濟集約發展，促進農民生活方式和生產方式“兩個轉變”，從而實現農村管理模式、農民生活方式和農業規模經營三大變革，加快推進全市城鎮化建設進程，最終構建起城鄉經濟社會一體化格局。
我們積極推進這項工作，主要基于以下考慮：首先，這是貫徹落實中央、省有關精神的需要。加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局是黨的十七大作出的重大部署，中央和省多次強調加大統籌城鄉發展力度、夯實農業農村發展基礎。加快農村基礎設施建設，推進農村城鎮化、土地規模經營和農業現代化，將是我國解放后繼人民公社化改革和家庭聯產承包責任制改革后的農業農村第三次革命。作為農業大市的德州，抓住這次機遇，將是一次歷史性的突破，必將為經濟社會發展插上騰飛的翅膀。
其次，這是解決德州農村現實問題的需要。我市面積占全省總面積的1/16，人口占全省的1/17，而行政村數占全省的1/10，村均人口比全省少271 人，500人以下的村占到57%。這種村級組織結構，直接導致了四大難題：村級組織運轉成本高，農民負擔重；很難選出有能力的帶頭人，村級班子力量偏弱；村多村散，基礎設施建設成本高、效果差；農村宅基地占地過多，浪費嚴重。
第三，這是擴大內需、拉動經濟增長的需要。德州市場主體在農村，消費主體在農民。全市400多萬農民、100多萬農戶，按每戶投入12萬元左右買一套住房計算，將會產生1000億元以上的消費拉動。
第四，這是改善農村民生的需要。改革開放30年，農村變化最小的是住房，農民期盼住上樓房、用上暖氣，象城市人一樣享受現代文明，但是這單靠一家一戶不可能解決，必須靠黨委、政府來統一組織推動。對此，我們認真把握政策，探尋發展規律，立足農村實際，借鑒外地經驗，在全市啟動了兩區同建工作，以此推進全市城鎮化進程。
二、工作步驟和成效
2008年以來，我市堅持把兩區同建作為統籌城鄉發展的牛鼻子和總抓手，特別是新一屆市委、市政府高度重視兩區同建工作，多次召開會議強力推動，通過全市上下艱苦卓絕的努力，取得了階段性重大成果。村莊合并順利完成，社區建設全面展開，產業園區破題起步；農村社區管理不斷規范，農村基礎設施、公共服務更加完善，農村生態環境持續優化，社會事業蓬勃發展。工作大體分為五個階段。
（一）合并村莊。2009年上半年，在做好充分前期準備的基礎上，全市按照“保留自然村，合并行政村”的安排，積極推進村莊合并。全市由原來的8319個行政村合并為3070個社區（村），減少5249個，行政村數由過去占全省1/10，減少到1/24。
（二）班子選舉。2009年下半年，按照“凡合必選”的原則，大規模進行了社區班子民主選舉。通過好中選優，一批工作能力強、群眾威信高的黨員干部被選入社區領導班子，平均年齡下降了4.6歲，高中以上文化程度占57.5%，社區書記、主任中有企業、有項目的致富能人占到54%。同時，市委制定《農村社區班子工作規范》，建立健全了各項工作制度，農村基層組織得到有力加強，群眾滿意度不斷提高。
（三）全面規劃。2010年上半年，我們抓住山東省國土資源部門對縣市區農村宅基地規劃修編的機遇，動員縣市區抓緊調整土地利用總體規劃，確保新建社區占地合法。全市1184個并建社區全部實現了規劃全覆蓋，按照尊重民俗民意、彰顯鄉村特色、體現現代品位、注重文化傳承、方便群眾生產生活、規模適中的要求，本著居住樓房化、服務設施城市化、村莊綠化美化的原則，高標準組織了社區規劃和戶型設計。同時，在工作實踐中不斷完善提升社區規劃，一是集中突破城鄉結合部、鄉鎮駐地和交通便利的區域，擴大規模，建設萬人大社區。二是純農村社區規劃建設5000人以上社區，建設模式以二層樓房為主、多層樓房為輔，體現地域文化特色，方便群眾生產生活。三是提高規劃建設標準，按照城市社區的標準規劃建設農村社區，一步達標。四是戶型和村莊的規劃設計追求多樣化、有特色，避免千篇一律，增加群眾選擇的多樣性，滿足不同層次人群的需求，突出農村社區特色。
（四）啟動建設。2010年下半年，本著抓點帶面、重點突破的原則，社區建設開始啟動。截止目前，全市建成或在建規模以上社區（多層住宅樓在建2棟以上，2層民居在建10棟以上）459個，已有15萬余戶農民告別了原來居住的低矮平房，搬進了陽光通照的新樓房。在社區建設上，堅持統籌規劃、全面啟動、分步實施、持續推動的原則，以鄉鎮駐地為重點，實施兩邊兩區突破戰略（即縣城鄉鎮駐地周邊、交通干線周邊和產業發展聚集區、農村觀光旅游區）。主要采取了四種模式：一是對城中村改造采用政府組織統拆統建的模式。各縣市區駐地的城中村，由政府組織拆遷安置，騰出土地對外出讓開發，所得收益用于補貼農民購房。二是鄉鎮駐地采取沿街開發模式，市場化運作，從受益中提取一定比例用于基礎設施建設或補貼農民。三是近郊村采取企業和社區聯建模式。企業出資對社區進行開發改造，農民用宅基地換住房，騰出的土地留做企業發展用地，農民還可以在企業就近就業。四是偏遠農村采取自拆自建、滾動發展的模式。這種模式又分為兩種類型。一種是整村遷建。列入土地增減掛鉤項目區的村莊，集中時間完成村莊拆遷，騰出土地盡快完成復耕，享受增減掛鉤政策。另一種是自拆自建。多數農村社區采用這種模式，政府指導搞好規劃，由村委會組織建設，順其自然，滾動發展，逐步完成，用十年左右時間實現新農村建設的目標。
（五）兩區同建。我們既要讓農民住得上樓，還要保證農民住得起、住得好，就必須轉變農村生產方式，增加農民收入。2011年，在繼續大力推進農村社區建設的同時，全面啟動了農村產業園區建設。按照宜農則農、宜工則工、宜商則商的原則，橫抓區域、縱抓產業、市場引導、龍頭帶動、科學布局、整體推進。全市規劃農業、工業、商貿產業園區1538個，目前已開工建設876個，其中農業園區455個，總面積76.8萬畝，占耕地總面積的8.3%；工業小區202個，建設項目1202個，總投資368億元，吸納勞動力67.9萬人；商貿小區162個，市場交易額占全市的36%。2011年，全市農民人均純收入8350 元，比2008年增長47.6%，連續3年高于城鎮居民人均可支配收入增幅，城鎮化率達到47%，工業化率達到54%，市級以上文明村鎮達到96個，廣大農民的幸福指數明顯提升，城鄉一體化步伐持續加快。
三、工作措施
（一）健全工作機制。市委、市政府主要領導同志高度重視兩區同建工作，成立兩區同建指揮部，由市長任總指揮，市委副書記任常務副總指揮，設立研究指導組、督查綜合組、3個督查組和審計組，分別由6個副廳級干部擔任各組組長，從市紀委、農辦、財政、國土、住建、規劃、審計等部門抽調人員集中辦公，縣鄉兩級也都成立專門的工作機構，形成市、縣、鄉鎮、社區上下聯動、齊抓共管的工作格局。各級把兩區同建工作列為科學發展重點考核內容，多數縣市區拿出專項資金進行獎補，充分調動了各級的工作積極性。
（二）破解工作難題。積極破解建設中的土地、資金難題，確保社區建設順利推進。一是積極爭取土地增減掛鉤項目。抓住土地增減掛鉤政策機遇，將社區建設與土地增減掛鉤相結合，一方面解決社區建設占地指標問題，另一方面利用土地級差收益解決社區建設資金問題。二是整合涉農支農資金。市、縣兩級成立專門機構，對涉農政策、資金、項目進行捆綁，集中進行投入。三是加大信貸支持力度。建立縣級兩區同建投融資中心，用好政策性貸款資金，齊河縣在全市率先成立了兩區同建融資平臺—民新建設投資開發有限公司，與農發行合作融資5億元以上。四是充分發揮財政資金的引導作用。市財政列支專項資金，采取以獎代補的方式支持鼓勵縣市區進行農村社區建設，對土地挖潛市財政拿出62億專項資金。同時，通過依規啟動“一事一議”、動員社會資金幫扶、減免各項規費等途徑，最大限度地支持兩區同建工作。
（三）強化社會幫扶。充分發揮各有關職能部門作用，圍繞兩區同建出計獻力，形成齊抓共管的良好局面。在全市開展了為期三年的“百企連百區、百局幫百區、領導干部包社區”工程，組織動員黨政機關、企事業單位和市縣鄉領導干部幫扶農村社區，包點促建，為社區辦實事、做好事、解難事，充分發揮典型的帶動作用。
（四）做好群眾工作。兩區同建符合歷史發展趨勢，符合老百姓的切身利益和愿望。我們通過廣播、電視、報紙、宣傳欄、張貼標語等多種方式積極宣傳發動，同時在規劃選址、住宅樣式、搬遷補償、拆遷方案等各個環節充分征求群眾意見，尊重群眾意愿，確保工作穩妥推進。這項工作開展以來，全市沒有發生一起上訪案件，說明我們在工作中充分維護群眾利益，工作細致到位，另一方面也充分說明，兩區同建符合群眾意愿，得到群眾的擁護和支持。
（五）嚴格考核獎懲。把推進兩區同建、加快城鎮化建設納入全市科學發展綜合考評，直接考核到鄉鎮。市財政列支1000萬元，對考核前50名的鄉鎮進行獎勵，對后30名的鄉鎮通報批評，考核結果作為縣鄉干部提拔任用的重要依據。
四、實踐意義
通過近四年艱苦卓絕的探索實踐，我市兩區同建工作取得顯著成效，逐步實現了農村的“三大變革”。
一是實現了農民生活方式的變革。改革開放30年來，農民富了，但始終是只見新房不見新村，主要原因就是基礎配套設施和公共服務設施跟不上。而通過推進社區建設，不僅建起了新房子，還配套建設了水、電、路、氣、暖、寬帶、有線、電話和各種公共服務場所，實現垃圾和污水集中處理，大大改善了農村臟亂差的現象，農民的生活質量和精神面貌隨之改變，從而在根本上實現了農村生活方式的變革。
二是實現了農業生產方式的變革。通過建設產業園區，將分散的土地資源集中起來，統一經營，為實現農業生產規模化、機械化創造了條件。同時，改善了農業生產條件，提高了農業科技水平和產業化水平，實現了農業的結構升級和高效集約發展。另外，農民通過土地入股或租賃等方式獲取土地收益的同時，還可以通過在園區打工賺取工資，大大增加了農民收入。
三是實現了農村管理模式的變革。通過推進兩區同建，村莊合并后縮小了大家族在村里的比重，擴大了選人用人范圍，讓能人脫穎而出，從而破除家族治村的弊端。社區“兩委”班子及配套組織健全，集中辦公、工作例會、目標責任、民主管理、考核評議等各項規章制度規范化，部分社區實現信息化管理，社區物業、治安、民政、計生、就業、社會保障等各項社會事務管理不斷創新，實現了農村由傳統家族式管理向現代民主文明管理的變革。
