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2024年11月24日
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改革開放30多年來，為了讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速追趕上世界先進(jìn)國家，我國出現(xiàn)了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱潮，國土開發(fā)與利用也出現(xiàn)了前所未有的高潮，在一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市周邊地區(qū)，土地形貌與30年前相比已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化。這種變化主要表現(xiàn)在，各地政府大量推出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使城市周邊的農(nóng)用土地大量轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地，城市化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展使大中城市的面積迅速向周邊擴(kuò)大，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)人口，農(nóng)業(yè)耕地日漸減少，同時(shí)在“土地財(cái)政”制度的推動(dòng)下，城市以及城市周邊的土地被大量用于商品房開發(fā)。在長江三角洲和珠江三角洲這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，城市之間基本上已經(jīng)連通，滿目皆是鱗次櫛比的廠房和商品房。這些地區(qū)因此對全國人口產(chǎn)生了持久不息的吸附效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)也得以保持持續(xù)的高增長。
但是，隨之而出現(xiàn)的問題是農(nóng)業(yè)用地急劇減少，居民的主副食品必須依賴遠(yuǎn)距離運(yùn)輸甚至進(jìn)口才能解決，推動(dòng)物價(jià)持續(xù)走高，民生支出十分巨大。同時(shí)，某些地區(qū)超越當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展水平而出現(xiàn)的城市化、城鎮(zhèn)化浪潮將農(nóng)民從土地解放出來以后，由于就業(yè)等途徑難以同步建立起來，又導(dǎo)致他們在失地后失去了基本生活來源，成為城市邊緣的貧民，積累了較為嚴(yán)重的社會(huì)問題。更值得警惕的是，一些在地方政府以行政手段強(qiáng)力推動(dòng)下建立起來的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于缺乏后續(xù)發(fā)展，特別是在招商引資上難以取得進(jìn)展，導(dǎo)致土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，造成令人心痛的資源浪費(fèi)。這些問題之所以產(chǎn)生，從根子上說，是由于地方政府在擁有對社會(huì)事務(wù)強(qiáng)大的支配權(quán)后，過度利用土地資源，土地的開發(fā)與利用服從于政府的政績需求，而脫離了其實(shí)際的資源承載能力。
在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，制定《全國國土規(guī)劃綱要》無疑是十分重要的。中國雖然是一個(gè)大國，擁有廣闊的國土資源，但是大部分為高山所覆蓋，不僅不適宜人居，而且不適宜農(nóng)耕，可利用土地資源比例并不高，而中國擁有巨量人口這一現(xiàn)實(shí)，也使得人均土地資源并不富裕。近年來，在地方政府的推動(dòng)下，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)用耕地在不斷萎縮，國家規(guī)定的18億畝耕地紅線正處于被突破的威脅之中，這將對國家安全帶來不可忽視的不確定因素。因此，制訂這份綱要，一定要擺脫地方政府對土地的功利性需求，不能以地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，而只能從國土資源的實(shí)際承載能力出發(fā)，其中一個(gè)可能量化的指標(biāo)就是恪守18億畝土地紅線。
國土開發(fā)不能逾越國土資源的承載能力，需要由國家制訂統(tǒng)一規(guī)劃。此次28個(gè)中央部門在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制訂國土規(guī)劃綱要，顯示了中央政府在這方面的決心。從長遠(yuǎn)看，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開發(fā)土地資源之間的關(guān)系，還需要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。地方政府開發(fā)土地資源之所以不惜逾越資源承載能力，根源在于其直接參與了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而當(dāng)政府像一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”一樣運(yùn)籌的時(shí)候，它能夠最方便地使用的資源無疑就是其治下的土地。特別是在“土地財(cái)政”形成以后，地方政府對于利用土地資源增加財(cái)政收入產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了畸形發(fā)展。
《全國國土規(guī)劃綱要》正式實(shí)施后，為排除執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種阻力，需要進(jìn)一步加快政府自身改革，切實(shí)改變政府職能過度傾斜于經(jīng)濟(jì)的失衡局面，使地方政府對土地的開發(fā)和使用擺脫“土地財(cái)政”的左右，為有效保護(hù)、涵養(yǎng)和利用國土資源創(chuàng)造良好的條件。
