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2024年11月24日
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編者按：
城市是消費的主要載體，加快城市化進程是構建消費大國的戰略性選擇。一般而言，城市化率達到50%，即標志著城市化國家的初步形成。2008年我國城市化率達到45.68%，處于走向城市化國家的關鍵時期。未來5～10年，我國的城市化將呈現加快發展趨勢。在可以想見的“城市化熱”中，關于城市化的深刻內涵的思考，卻不容我們停滯不前。怎樣的城市化才是我們需要的？城市化的最終目標應該是什么？城鄉統籌是要讓城鄉的人們獲得怎樣的生活？前不久，中國（海南）改革發展研究院、中國經濟體制改革研究會等機構召開以城市化和城鄉一體化為主題的論壇，參會的學者對城鄉一體化下一步應該怎么走提出了各自建議。本期我們就摘取其中的一部分專家的觀點以饗讀者。
中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示
城鄉一體化在于承認農民的同等發展權
“未來5～10年正是我國加快推進城市化進程的黃金期，城市化率有望提高10個百分點左右，達到55%～60%。這一時期我國的城市化正處在由投資主導向消費主導轉型的關鍵性階段，以服務業為主體的消費型城市的興起將成為我國城市化的一個基本趨勢?！?br /> 本報訊 中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示，城鄉一體化的目標是促進廣大農民的自身發展和公平發展，其實質在于承認和保障農村居民享受與城市居民同等的發展權。城鄉一體化可以有不同的模式，但要把保障農民發展權放在首位，尊重農民選擇權，強化農民的談判主體地位，使農民能夠合理分享城市化紅利，尤其要防止把城鄉一體化當作圈地、剝奪農民的工具。
遲福林提出，要改變城鄉有別的戶籍管理、勞動用工和社會福利制度，形成城鄉居民在就業機會和社會福利范圍及水平上的公平；加快市場
資源從城市向農村流動的機制與渠道，城鄉產業規劃布局一體化，在基礎設施、社會福利等方面實現公共資源投入的城鄉一體化。
他同時還強調，在土地制度上，應該繼續穩定農民土地承包關系，建立健全有利于進一步推動宅基地市場化和承包地轉讓的新政策；改革農村土地征用制度，把強制性的政府征用土地行為改變為交易性的市場公平購買行為，讓農民真正分享城市化進程中的土地增值收益。與此同時，還要逐步實行戶籍制度的城鄉一體化管理，消除依附于城鄉分割戶籍制度之上的對農民社會福利的制度性歧視。
住房和城鄉建設部政策研究中心主任陳淮表示
城市化是未來20年中國經濟發展的關鍵
“如果說在過去的‘九五’、‘十五’、‘十一五’期間是利用農民、農村給城市居民建城市的話，‘十二五’就已經是到了這樣一個歷史時期了：需要讓農民給農民自己建城市。要建設那些能讓農民住下來，讓農民有就業，讓他們自己和他們的子孫變為城市居民的城市。僅僅有驕人的運動場館、城市居民享受的商品房，不是中國城市化的最終目的?！?br /> 本報訊 住房和城鄉建設部政策研究中心主任陳淮日前分析認為，當前我國城鄉沖突集中表現在三個地方：一是城市發展改造過程中城鄉結合部的征地，剝奪了農民的生產資料之后的補償，以及他們享受城市居民相應福利資源帶來的問題。二是農民工進城的問題，短期目標包括農民工工資不拖欠，長遠目標包括農民工子女能不能和城市居民分享同樣的受教育機會。更長遠一點，農民工能不能真正變成城市居民。三是糧價問題，圍繞著農產品的價格的漲跌，農民和市民的收益，呈現“此消彼長”的變化，難以形成雙贏。
陳淮表示，在這一次金融危機中，數千萬中國的農民工在他們失去工作的時候，沒有任何怨言地退回到了他們賴以為生的土地上。“可以肯定地說，我們以后斷無此機會了。”陳淮認為，城市結構失衡的問題已經是第二次發作了，第一次發作是1998年亞洲金融危機的時候。那個過程中農民“離土不離鄉”的鄉鎮企業消聲匿跡。他提醒，如果這個老病再發作，將會給我們留下城鄉嚴重對立和久治難愈的貧民窟問題。
陳淮最后表示，回顧建國60年的發展經驗可以看到，中國發展的最主要缺陷之一，仍然是城市化滯后的問題。城市化和以城市方式為代表的擴大消費需求才是未來20年和2015年前5~6年中國經濟發展的關鍵。
復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲認為
“要逐步把外來人口融合成市民”
“雖然整個上海從物理形態、自然形態已經高度一體化了，但是實際上不同人群享受的福利還有很大的差別。整個上海市的社會保障、社會權利還是一個碎片化的過程?！?br /> 本報訊 上海1888萬常住人口中，參加城鎮養老保險的有820萬人，參加小城鎮社會保險的人有118萬人，參加農村社會保險的有77萬人。原來城市的主體實際上是500萬的參保人員、300萬的退休人員；小城鎮的主體是原來的征地農民、失地農民，他們參加社保的特點是繳費比例低，享受待遇也低一半。被征地的93萬農民主要是通過參加社保一次性買斷。外來從業人員的商業保險不計入上海的綜合保障體系。
近日，復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲給上海城鄉居民的社會保障情況算了一筆數字賬。他認為，上海的城鄉一體化，既應包括上海的城里人和農村人口的一體化，也應包括上海人和外來人口的一體化。怎樣把外地來滬人員通過一定的方式變成上海居民，和上海同樣享受經濟發展的成果，是上?，F在和未來都要考慮的問題?！皩τ谏虾＿@樣的特大城市，人口的容量必然是有限的。對于人口總量的進入加以一定的限制也是必然的，我們反對把戶籍制度妖魔化?！彼@樣認為。
彭希哲認為，外來人員在承擔必要的義務后應享受相應的社會福利和社會權利，而想要把福利從戶籍中剝離，首先解決就業歧視，然后是義務教育入學歧視，進一步發展到讀高中、讀大學沒有歧視，最后是低保，逐漸通過全面實行居住證的辦法，把外來人口融合成為上海市民。
社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英表示
不要低估城市的人口容納能力
“我希望不要再拿貧民窟來嚇唬決策者。出現像印度那樣的貧民窟不是管理不善，是幾乎沒有管理，印度的交通非常不好，票價又不便宜，農民上下班的時間很長，再加上印度沉重的種姓制度歷史包袱，貧民窟的問題才解決不了?！?br /> 本報訊 社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英日前提醒，不能總是拿印度的貧民窟“嚇?！蔽覀兊臎Q策者，進而延緩了城市化的發展進程。他認為，印度的貧民窟不是管理不善，而是固有的一些原因綜合的結果。
“我也希望不要拿農業產業化來陶醉決策者。”黨國英分析說，“農業產業化是更快地降低農民勞動時間的好方向，如果沒有城市化，農業產業化帶來的麻煩相當大，農民的富余時間更多了，如果多出來的時間不能用來擴大經營，問題是很大的?！?br /> “我更希望不要拿資源約束來嚇唬自己，特別是土地問題。”黨國英說，我國現有城市土地浪費極大，如果執行激進的城市化政策，我們10年解決農村并村問題，至少能節約一萬畝地，“這不是沒地的問題”。他認為，如果是拿土地問題來作為商品房不能降價的理由，是根本不能成立的。
黨國英最后說，最后希望不要低估城市的人口容納能力，也不要低估中國人建設城市的能力。他舉例說，根據贛州的統計數據，5年時間一個鎮由2400多人增加到1.3萬人，贛州屬欠發達地區，那里城市“長大”的經歷印證了這個判斷。
中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧認為
城鄉一體化不能操之過急
“如果仍然把城市和鄉村分割成兩個勞動力市場，城鄉一體化永遠實現不了。未來我們要研究的問題是如何建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系和職業培訓體系，健全城鄉一體的就業管理制度和勞動用工管理制度，形成保障城鄉勞動者公平競爭、平等就業的制度環境。”
本報訊 “我剛參加工作時的1982年，所從事的第一項工作就是搞勞動組織整頓，主要內容就是‘清理’農民工，把城市里面的農民工‘清’回農村去，解決‘國有企業固定工看、農民工干’的現象。當時就是思想方面解放的學者也沒有人能提出來，既然國有企業固定工看、就讓國有企業職工下崗好了；既然農民工干，就讓農民工干好了。直到上個世紀末本世紀初，我們才真正明確了農民工和城市人應該有同等的就業權利?！?br /> 中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧日前表示，我國過去在農村勞動力市場分割、農村保障等方面已經在思想取得了很大的突破，特別是中央提出科學發展觀后更是有了很大的進展。他認為，現在有些學者急于盡快建立城鄉一體的各種體制，這個問題步驟應該穩妥，態度應該積極，措施應該非常小心謹慎。
在宋曉梧看來，發達國家的發展進程也不是城市和農村齊頭并進的。他說，建立城鄉一體的社會保障制度、醫療保險制度、教育制度還有待長期艱苦努力，才能真正在解決二元經濟的基礎上把社會服務和其他制度逐步統一起來。
國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長張軍擴建議
從改變教育經費的轉移支付做起
“到2020年，我國城市人口規?？赡苓_到8億多，在2011年~2020年期間我們還會有1億6千萬人口從農村轉向城市。城鎮化不單是城鎮數量、面積擴大，也不是簡單的人口進城，而是數量到質量的深刻社會變化過程?！?br /> 本報訊 國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長張軍擴日前談到我國城市化發展問題時認為，進城農民工子女的教育問題，現在至少有一件事情可以立即來進行，就是要把義務教育的轉移支付和孩子上學地結合起來，不要轉移到孩子戶籍所在地。他認為，應該逐步使得轉移支付按照常住人口實際居住地進行轉移，需要在人口管理方面改善人口統計。
國家行政學院教授汪玉凱認為
官員“只對上不對下”要改一改
本報訊 國家行政學院教授汪玉凱近日認為，目前我國城市化進程中最關鍵的問題是基層的公共治理結構問題。他認為，下一步要改革干部選人制度，建立公開、民主、具有競爭的選人機制，從根本上改變官員們“只對上負責，不對下負責”的狀態。
汪玉凱分析說，政府在城鄉一體化中的作用非常大，不管是破解城鄉二元結構，推動土地制度改革，還是解決戶籍制度，都與政府行為有關。他建議要下決心推進省直管縣的改革，減少中間管理層，大部分地方應實現四級管理，東部沿海地方可變成三級管理，進一步合并鄉鎮，改變我們傳統的縱向結構模式。
“改變縱向結構，最關鍵的是縣級公共治理結構”。汪玉凱以廣東省順德的“黨政統合”大部制改革為例，認為當地的“黨政統合”改革實現了黨委和政府部門統合，宣傳部和文化統合，黨辦和政府辦統合，16個局一把手都是區級領導擔任，形成為黨委、政府、人大、政協四套班子的“大決策”，他認為，這樣的架構是目前國內最先進的。
汪玉凱最后說，下一步應改革選人的制度，要建立公開、民主、具有競爭的選人機制。“要從根本上改變官員只對上負責，不對下負責的結構?！?br />
