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2024年11月24日
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近日，中國(海南)改革發展研究院、中國經濟體制改革研究會和挪威城市區域研究所在?？诼摵险匍_以“城市化與城鄉一體化——新趨勢新挑戰新突破”為主題的第68次中國改革國際論壇。來自中央有關部委、研究機構、高等院校和26個省市自治區，以及來自挪威、德國、巴西、法國、美國、英國等國家的官員和學者近400人出席本次論壇。與會專家就城市化進行了深入探討。
一、城市化成為我國新階段轉變發展方式的主線
城市化滯后于工業化進程是導致我國發展方式扭曲的重要因素。大部分專家認為，盡管過去我國城市化進程比較快，但從國際比較看，城市化滯后于工業化進程，而且城市化質量并不高。2008年我國城市化率不僅低于高收入國家平均水平30多個百分點，也低于世界平均水平4個多百分點。有專家認為，農民工作為產業工人沒有真正成為城市居民，“半拉子”的城市化既阻礙產業升級，又使得國內消費難以有效啟動。
把推進城市化作為擴大內需、轉變發展方式的重要載體。與會專家認為，城市化之所以對發展方式轉型有決定性意義，關鍵在于它能夠解決以下幾個問題：一是使服務業比例大幅提高；二是促進城鄉二元結構改變；三是通過改變農村生產生活方式，改善資源環境問題；四是通過發展服務業解決就業問題。
城市化是擴大內需、實現由投資出口主導向消費主導轉變的關鍵。有專家指出，無論是形成以消費為主導的經濟格局，還是以擴大服務業比重為重點的結構調整，都直接依賴于城市化的發展水平。未來5-10年我國城市化正處在由投資主導向消費主導轉型的關鍵階段，以服務業為主體的消費型城市的興起將成為我國城市化的一個基本趨勢。如果城市化能提高10到15個百分點，未來5-10年我國居民消費率有望提高15個百分點左右，使居民消費率從35%提高到50%左右，最終消費率由不到50%提高到60%左右。有專家通過測算表明，城市化每新增一個百分點，可以新增投資6.6萬億，這可以在很大程度上替代我國10萬億的出口，形成發展方式由投資主導、出口驅動向消費主導轉變的堅實基礎。
城市化是促進服務業發展的有效載體。有專家通過計量分析表明，城市化進程與第三產業發展相關系數為0.933，與第三產業就業比重相關系數為0.968，都呈現高度正相關。這意味著城市化發展是促進第三產業的重要手段。
推進城市化有利于解決就業矛盾。有專家指出，如果在20年間讓1.3億農民工及其家屬市民化，城市每年需要新建保障性住房650萬套，這對鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等57個相關行業將產生重要的拉動作用，同時還將為進城農民新創造2000萬個就業機會。同時，從我國就業結構變動的趨勢看，以城市化拉動服務業就業比重的提高，是解決兩億多農村勞動力轉移和就業問題的戰略性舉措。
加快城市化是解決我國城鄉發展失衡的根本途徑。有專家認為，農民收入之所以低下，是因為農民有效工作時間少。而解決這個問題的關鍵在于加快城市化，使農民轉移到城市中，提高有效工作時間，進而縮小城鄉收入差距。不少地方專家的案例分析也表明，加快城市化是促進城鄉協調發展的根本途徑。
二、我國進入城市化時代，推進城市化進程面臨歷史性機遇
未來5-10年是我國城市化快速發展的關鍵時期。一般來說，城市化率達到50%，標志著城市化國家的初步形成。2008年我國城市化率達到45.68%，正處于向城市化國家邁進的關鍵時期。有專家指出，第一，我國進入城市化時代。未來5-10年城市化率有望提高10個百分點左右，達到55%-60%。如果這個時期城鄉一體化的體制改革和政策調整有重大突破，城市化率有可能提高15個百分點左右，達到60%-65%。同時，我國進入城市化從局部突破到全面推進的重要時期，東中西部城市化將齊頭并進。也有專家認為，我國消費結構的變化，使以滿足“住、行”為主的工業化鏈條明顯拉長，進而促進我國城市化的快速發展，因此未來20年是工業化、城市化的快速發展期。
以多種途徑推進城市化進程。與會大部分的共識是，不同地區的資源稟賦不同、發展階段不同，推進城市化沒有一個固定的模式，新時期我們需要通過多種途徑來推進城市化進程。
大力發展服務業是促進城市化進程的路徑之一。有專家指出，工業化是城市化的主要動力是毫無疑問的，但是工業化不是城市化的唯一道路。服務業可以帶來城市化。有專家提出，在發展早期，城市化主要依賴于工業化推動；但發展到一定程度后，服務業將成為城市化的主要動力。
加快推進中西部城市群發展，形成新的經濟增長極。有專家指出，當前我國城市化進程，中西部地區發展空間巨大。以武漢城市圈、長株潭城市群為代表的中部六大城市群正在全面推進；成都、重慶等西部城市群的發展相當快，將拉動西部產業結構調整，成為連接東部地區與世界其他地區的重要接口。也有專家指出，未來幾年，加快城市化進程的最優選擇是在中西部地區培育類似長三角和珠三角的經濟新增長極，通過產業發展推動中西部地區城市群的發展，進而加快全國的城市化進程。
把發展中小城鎮作為城市化的重點。有專家指出，需要考慮在“十二五”規劃中重點解決發展中小城鎮的問題。與繼續發展大城市相比，同樣的財政資源、土地資源在中小城鎮可以提供更多的就業、稅收、社會發展、城鄉協調，讓更多群眾分享公共服務機會。發展中小城鎮，不僅是解決城和鄉的協調發展問題，也是最終解決城市化成本過高問題的關鍵。
按照城市化的需求，大力推進省直管縣。對省直管縣，與會專家有不同看法，但總體上認為，應當根據城市化的需求，在總體肯定省直管縣和總體否定市管縣的基礎上，因地制宜地推進省直管縣進程。有專家指出，在農業地區可以實施省直管縣；在比較發達的地區，如江蘇、浙江等百強縣地區可以考慮大城市戰略。也有專家指出，如果大量農民工在縣城居住、工作，其成本比在大城市低得多；而且在省直管縣中強縣擴權，做大縣域經濟，可以形成中國未來長期經濟發展的增長極。
三、適應城市化時代的發展需求，加大政策調整和體制改革力度
“十二五”應實施積極的城市化政策。加快推進城市化成為與會專家共識。有專家認為，新階段必須加快推進城市化進程，降低人口和勞動力中農村人口和農業就業的比例，以適應GDP中日益快速下降的農業增加值份額。有專家提出，推進城市化需要打破似是而非的疑慮。第一，不必擔心貧民窟。實踐表明，印度等國家貧民窟問題的出現，根源在于缺乏管理。第二，不要陶醉于農業產業化。如果沒有城市化，農業產業化后農民富余時間會更多，可能帶來的問題也更多。第三，不要被資源約束所嚇倒，特別是土地資源。如果實施積極城市化政策，推進撤鄉并村，可以節約大面積土地。第四，不要低估我國城市化的潛力。調研顯示，贛州的一個鎮在短短5年內就由2400多人增加到1.3萬人。有專家建議，從我國發展的現實情況出發，適應城市化發展的趨勢，應該實施“積極的城市化政策”。
按照加快城市化進程的要求推進行政管理體制改革和行政區劃調整。與會專家指出，現行的行政體制不利于推進城市化進程。第一，容易形成地方政府的自身利益最大化為目標；第二，容易阻礙城市“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導致區域經濟結構布局的困難。有專家指出，當前，城鄉一體化和城市化對行政管理體制改革已經形成倒逼機制，某些不合理的行政體制安排成為制約城市化發展的重要因素。以浙江義烏、江蘇昆山等在內的全國百強縣為例，其經濟實力遠超過中西部一般地級市，但現有的行政編制基本上是按照縣級標準配置，行政管理體制與經濟社會快速發展的實際要求嚴重不適應?，F在無論是城市群、大城市發展還是省直管縣，都迫切要求根據區域經濟發展和城市化的趨勢，對行政管理體制盡快做出某些重大調整。
推進中央與地方的合理分權，賦予地方政府一定的城市發展自主權。有專家認為，推進經濟主導的城市化，需要加快推進各級政府合理分權，使地方政府有一定的城市發展自主權。例如，當前從理順省縣關系的角度來說，首要的問題便是省級政府把大量行政審批權限，包括審批權、財權、事權等下放到縣級行政單位。此外，也有專家提出，我國的縣級行政區劃設置不科學，造成了地方行政資源與經濟資源的配置不合理，可考慮通過少部分縣升格為地級市、適當合并規模過小的縣、逐步減少鎮鄉建制、創新市制來減少層級。
四、新階段城市化需要從“行政主導”向“經濟主導與行政推動相結合”轉變
行政主導城市化在取得明顯成效的同時，與經濟發展的趨勢日益不相適應。與會專家指出，政府對于城市發展的作用十分重要，但是行政主導的城市化有兩面性，在推動城市化發展的同時，也成為城市化快速發展的重要制約。在未來5～10年的城市化將由行政主導向經濟主導轉型，不放棄政府主導型的經濟增長方式，城市化時代的轉型和改革是很困難的，甚至是不可能的。
在政府有效作用下，盡快形成經濟主導的城市化新格局。有專家指出，需要培育社會和市場對城市化的需求，以社會需求和市場需求推進城市化。城市化不是單靠行政推動就能完成的，缺乏市場動力的城市化很難推進。也有專家指出，無論以哪種方式推進城市化，都要突出經濟主導的本質。第一，以經濟主導的大城市快速發展；第二，以經濟主導的城市群的合理布局；第三，以經濟主導的新興城市的興起；第四，以經濟主導的城市帶的形成。
加快城市化重在推進政府轉型。與會專家就打破城市化進程的體制障礙進行了廣泛探討，涉及城鄉統一市場建設、農村土地制度、戶籍制度、公共服務體制等諸多方面，討論比較深入的是推進城市化與政府轉型的內在聯系。也有專家指出，農村土地、農民工、農村金融三大要素都呈現出由農村向城市流動的格局，這主要不是“看不見的手”的作用，而是“看得見的手”配置的結果。通過這三個渠道，每年從農村拿走的資源要遠遠多于各級政府給予農村的。因此，這個發展思路不打破、政府轉型不推進，城市化有可能使城鄉差距進一步擴大。
