以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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“中國(guó)的城市化和城市發(fā)展正處于高潮期，這個(gè)時(shí)候非常重要的一點(diǎn)就是要學(xué)習(xí)各個(gè)國(guó)家城市發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的經(jīng)驗(yàn)也包括吸取教訓(xùn)。而不是盲目地自顧自，閉門(mén)造車(chē)?！?1月26日，上海世博局副局長(zhǎng)黃健之在解釋把“城市，讓生活更美好”定位為2010年上海世博會(huì)主題時(shí)對(duì)本刊記者說(shuō)。
根據(jù)國(guó)內(nèi)的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前的城市化水平已達(dá)到50%，并每年以1%的速度在增長(zhǎng)。而根據(jù)麥肯錫全球研究院2008年的報(bào)告預(yù)測(cè)，到2025年，中國(guó)城市人口還將增加3.25億人，這其中包括2.3億外來(lái)人口。按目前的趨勢(shì)發(fā)展，中國(guó)城市人口到2025年將達(dá)9.26億，到2030年將超過(guò)10億。
如何能夠不盲目地自顧自，閉門(mén)造車(chē)，需要參照世界城市化的歷程、規(guī)律與新的成果。
“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的歷史是非
從分散到集中，新中國(guó)60年來(lái)，城市發(fā)展的軌跡與發(fā)達(dá)國(guó)家不盡相同，城市化戰(zhàn)略亦曾存在爭(zhēng)議。
直至1978年改革開(kāi)放之前，中國(guó)工業(yè)雖然獲得了增長(zhǎng)，但中國(guó)的城市化速度卻很緩慢，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，工業(yè)總產(chǎn)值1978年比1949年增長(zhǎng)了38.18倍，但城市化水平僅從11.2%上升到19.4%。這其中有著復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)因素，與其他國(guó)家由工業(yè)化推動(dòng)快速的城市化的進(jìn)程相比，甚至出現(xiàn)“反城市化”的倒退現(xiàn)象。
彼時(shí)，在中國(guó)的一些傳統(tǒng)城市中，從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)管理上，實(shí)行高度統(tǒng)一的計(jì)劃體制，國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下，工業(yè)化項(xiàng)目則因國(guó)防等因素的考慮分散在二三線城市，在城市管理制度上，人口限制流動(dòng)，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度。
頻繁的政治運(yùn)動(dòng)，國(guó)有企業(yè)的凋蔽，就業(yè)和勞工制度的單一刻板，阻礙了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也給年輕人的就業(yè)帶來(lái)了困難。在政治口號(hào)的號(hào)召下，大量的城市青年上山下鄉(xiāng)，被分流到廣闊的農(nóng)村，城市人口不增反降。
至1978年，對(duì)外開(kāi)放的先行先試，促進(jìn)了沿海城市的興起。對(duì)內(nèi)的改革，則使得大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)破土生長(zhǎng)。伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)管理體制上的松動(dòng)，城市作為交通、信息、人才的制高點(diǎn)，其市場(chǎng)配置資源的效果開(kāi)始呈現(xiàn)，城市經(jīng)濟(jì)效益獲得快速增長(zhǎng)，并依此推動(dòng)城市化。長(zhǎng)三角、珠三角等沿海地區(qū)形成了大型城市與小型城鎮(zhèn)共同快速發(fā)展的景象。
但與此同時(shí)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力雖然大量出現(xiàn)，社會(huì)管理制度卻仍然滯后，城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度的限制仍在。在工業(yè)化高速發(fā)展的同時(shí)，中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障、社保、教育等公共服務(wù)因?yàn)闅v史欠賬，面臨著一系列制約。
1983年，著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生在浙江吳縣進(jìn)行調(diào)研之后發(fā)表了一篇名叫《小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題》的文章，提出“解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題要以小城鎮(zhèn)為主，大中小城市為輔”，認(rèn)為“加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國(guó)社會(huì)主義城市化的必由之路”。
文章引起了巨大的社會(huì)反響，并得到了政府決策者的認(rèn)同，在此之后，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”成為了中國(guó)城市化道路的主基調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制大幅增加。而“嚴(yán)格控制大型城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”成了此后近20年的城市發(fā)展規(guī)劃方針。
“應(yīng)該說(shuō)，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略是當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度沒(méi)有放開(kāi)階段下的一種無(wú)奈之舉，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力要參與工業(yè)化進(jìn)程，但又要求離土不離鄉(xiāng)，就地城鎮(zhèn)化。為此我們付出了很大的成本。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，大城市優(yōu)先發(fā)展，是城市化的一個(gè)客觀規(guī)律，恰恰是市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)下的一種城市化道路?！敝袊?guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)牛鳳瑞對(duì)記者說(shuō)。
隨著城市工業(yè)化集中效應(yīng)的發(fā)揮，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)因進(jìn)一步面臨的體制困境而衰落，分稅制的改革等等，經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源進(jìn)一步向大城市流動(dòng)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度與大城市相比差距日益加大，而由于城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度和社會(huì)保障制度的限制，出現(xiàn)了大量的候鳥(niǎo)式農(nóng)民工。
“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的策略開(kāi)始被質(zhì)疑，2000年湖北社科院研究員秦尊文甚至發(fā)文《小城鎮(zhèn)道路：中國(guó)城市化的妄想癥》，對(duì)小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略進(jìn)行批判。認(rèn)為小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的強(qiáng)化是一種誤導(dǎo)，并不符合發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的一般規(guī)律。
“縱觀過(guò)去的理論都是分散理論，六邊形、生長(zhǎng)極等等，但大工業(yè)生產(chǎn)本身的結(jié)果是集中。新中國(guó)成立后到90年代的分散化策略實(shí)施起來(lái)有難度。”中國(guó)社科院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院院長(zhǎng)傅崇蘭對(duì)記者說(shuō)。
中共十七大之后，積極發(fā)揮大型城市的輻射和帶動(dòng)作用的城市化策略，正式被確定下來(lái)。此時(shí)，中國(guó)已形成了以九大都市經(jīng)濟(jì)圈為主的發(fā)展格局，形成了大城市為中心的城市群落。
“這也是尊重工業(yè)化推動(dòng)城市化的現(xiàn)實(shí)，相反，城市人口的流動(dòng)和增加有利于擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益，過(guò)去將鄉(xiāng)村人口限制在中小城鎮(zhèn)的做法，實(shí)際上是大城市利益群體的一種主觀排斥。”復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)王桂新接受記者采訪時(shí)認(rèn)為。
中國(guó)大城市的規(guī)模明顯低于世界水平，尤其低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，導(dǎo)致了像上海、北京這樣全國(guó)最大的城市，所產(chǎn)出的國(guó)民財(cái)富比重目前仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他大城市的水平。
東京的面積只有上海的1/3，但東京人口卻是上海的2/3，卻并沒(méi)有出現(xiàn)想象中的城市危機(jī)。
城市定位之失
正是由于工業(yè)化與城市化如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，在中國(guó)過(guò)去的城市化進(jìn)程中，一些城市走了許多彎路。工業(yè)化滯后于城市化，是資源浪費(fèi)和無(wú)序發(fā)展，城市化滯后于工業(yè)化，則導(dǎo)致許多城市病的出現(xiàn)，并反而加劇城鄉(xiāng)二元化。
“有很多人說(shuō)東莞就是一個(gè)工業(yè)區(qū)，城市化水平落后于工業(yè)發(fā)展，但要看到，東莞是被經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)推著走，外來(lái)型加工的主要經(jīng)濟(jì)成分決定了它很難去建設(shè)一個(gè)花園式的城市，德國(guó)早期魯爾、英國(guó)的曼徹斯特也都是這樣的工業(yè)化城市?！敝猩酱髮W(xué)城市與區(qū)域研究中心主任薜德升舉例。
而在一些城市，卻因?yàn)殄e(cuò)估了工業(yè)化對(duì)城市化的推動(dòng)，以致城市發(fā)展緩慢。以珠海為例，城市領(lǐng)導(dǎo)者曾提出將所有勞動(dòng)密集型企業(yè)都趕出珠海，但在將低端工業(yè)遷出去之余，卻沒(méi)有培植新的產(chǎn)業(yè)體系，導(dǎo)致珠海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，珠海機(jī)場(chǎng)等設(shè)施也因?yàn)槿狈I(yè)支撐而造成很大的浪費(fèi)。
這也是中國(guó)很多城市在發(fā)展中出現(xiàn)的歧路之一，許多中等城市在工業(yè)化發(fā)展水平不高也沒(méi)有依托大城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)配套承接的情況之下，大建樓堂館所、廣場(chǎng)、道路，最終造成了很大的資源浪費(fèi)，成了“有城無(wú)市”。
“城市對(duì)自己的定位很重要，工業(yè)化是主要推動(dòng)力，但也不是唯一推動(dòng)力，旅游業(yè)、手工業(yè)也是”。薜德升對(duì)記者說(shuō)，有些縣城建成功能型城市，本身就是一種定位錯(cuò)誤。
事實(shí)上，在關(guān)于中國(guó)城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的討論之中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的不平衡是原因之一，主要缺失就在于服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，比例過(guò)低，這對(duì)城市建設(shè)和城市服務(wù)，外來(lái)人員就業(yè)都大有影響。
中等城市要找準(zhǔn)自己的特色和定位，同樣，大城市經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，也要考慮自己的定位和升級(jí)。王桂新舉例，像上海這樣寸土寸金之地，建設(shè)迪斯尼這樣的大型占地項(xiàng)目并不見(jiàn)得很科學(xué)，相反在上海周邊城市建設(shè)更為理想；而港口建設(shè)上，江蘇比上海更具有優(yōu)勢(shì)，上海沒(méi)有必要去爭(zhēng)建洋山港。
薜德升則舉例，廣州與湛江爭(zhēng)建中石化中科煉化項(xiàng)目，但廣州南沙是珠江出?？?，屬于生態(tài)敏感區(qū)。從環(huán)保和港口優(yōu)勢(shì)考慮，該項(xiàng)目建在湛江顯然更優(yōu)于南沙。
這亦是中國(guó)許多大城市的體制病之一，工業(yè)化為首，GDP掛帥，城市領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對(duì)城市未來(lái)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度不足，城市無(wú)序擴(kuò)張。
“長(zhǎng)三角搞活1+7，武漢搞1+8，但周邊的城市都抱怨大城市是個(gè)無(wú)底洞，什么資源都要。城市領(lǐng)導(dǎo)者利用自身所掌握的政經(jīng)優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取政策資源的傾斜?！备党缣m認(rèn)為。
“工業(yè)化與城市化是互為依托，不是分割的，資源向大型城市聚集仍然是趨勢(shì)，但城市的擴(kuò)張并不是簡(jiǎn)單的重復(fù)疊加，城市群形成之后的分工協(xié)作更能發(fā)揮城市的中心效應(yīng)?！彼f(shuō)。
大城市病
在許多人看來(lái)，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)工業(yè)化的推動(dòng)作用使得中國(guó)城市看上去有些千城一面，工業(yè)化主導(dǎo)，GDP掛帥的思路使得城市文化和環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞。交通擁擠、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高企等，往往被視為大城市人口規(guī)模膨脹所帶來(lái)的負(fù)面作用。
“大城市有大城市的病，小城鎮(zhèn)有小城鎮(zhèn)的病，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的病。大城市空間相對(duì)集中，正是要把這些問(wèn)題集中在城市里進(jìn)行高效率的解決?！迸ｘP瑞說(shuō)。
“這是城市化的代價(jià)之一，但不能依此否定工業(yè)化對(duì)城市的推動(dòng)作用，而是城市化滯后于工業(yè)化的一種表現(xiàn)。這主要的原因在于城市規(guī)劃的短視和不科學(xué)，背后原因則是城市治理的體制毛病?！备党缣m認(rèn)為。
北京的交通擁堵，最大原因在于人口向郊區(qū)擴(kuò)散，但道路設(shè)施存在諸多不合理，導(dǎo)致高峰期入城和出城都困難，“主要原因在于高速路出口不合理。”他說(shuō)。
公共設(shè)施和公共服務(wù)提供的缺乏，城市規(guī)劃不夠科學(xué)，城市治理缺乏民主，這都是城市化滯后于工業(yè)化的表現(xiàn)，“現(xiàn)代城市規(guī)劃起點(diǎn)本就是為工人解決生活服務(wù)的”。
“一個(gè)城市按照最先進(jìn)的理念建成后至少影響40~50年?！秉S健之說(shuō)，“就上海來(lái)講，有幾億平方米的各類(lèi)建筑，以前沒(méi)有明確的節(jié)能規(guī)范，現(xiàn)在我們要求建筑節(jié)能，建筑節(jié)能占城市節(jié)能很大一部分。建設(shè)部有測(cè)算占1/4~1/3。建筑節(jié)能空間很大。住宅涉及千家萬(wàn)戶(hù)，那是否可以從公共建筑開(kāi)始實(shí)施新的節(jié)能規(guī)范逐步做起來(lái)呢？這要做就需要50年的規(guī)劃。”
“這屆世博會(huì)就是抓住了這些問(wèn)題，從各個(gè)角度去討論、去研究，爭(zhēng)取形成一些共識(shí)。比如氣候變化、碳排放、城市環(huán)境的保護(hù)，研究城市的責(zé)任是什么，城市應(yīng)該怎樣合理來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從科技、社區(qū)以及城鄉(xiāng)的互動(dòng)多個(gè)角度來(lái)看城市化、城市發(fā)展怎樣是可持續(xù)的，怎樣是健康的。包括城市中人的生活、居住，宜居的角度看怎樣才是健康的，有益于城市發(fā)展的，是可持續(xù)的。”黃說(shuō)。
如何解決城市化滯后于工業(yè)化的問(wèn)題，仍有待中國(guó)城市管理者去學(xué)習(xí)和探索。
