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2024年11月24日
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圖為大理新城街景。 C F P 供圖
■核心閱讀
大理市地處云南省西部，距省會昆明300多公里，是歷史文化名城和交通樞紐，風景秀麗，擁有大理古城、蒼山、洱海等著名景觀。2007年，大理市政府在開展城市總體規劃修編的同期，委托云南省建設項目環境審核受理中心開展城市規劃環評。作為云南省戰略環評試點項目，此項目從一開始就強調環境影響評價在城市規劃中的先導作用。
◆中國環境報記者 步雪琳
城市規劃戰略環評該如何開展？受云南省大理市人民政府委托，云南省建設項目環境審核受理中心經云南省環境保護廳授權，開展大理市城市發展的戰略環評研究工作。通過專家們歷時兩年多的研究與探索，總結出了很多寶貴經驗。
經驗之一:戰略環評應早期介入
戰略環評不是單一的、固定的和約定俗成的方法，而是一系列將環境因素融入政策、規劃和計劃，并評估環境與經濟、社會因素內在聯系的方法與手段。據北京師范大學環境學院李巍教授介紹，戰略環評正呈現出從對政策、規劃或計劃草案等傳統對象的評價轉向更多的對政策制定和決策過程(尤其是決策過程)及其政治因素進行評價的趨勢，從過去對實際影響的評估轉向關注在戰略決策形成過程中戰略環評的介入和作用。因此，戰略環評與戰略決策的融合是檢驗評價質量和有效性的核心標準之一，規劃環評是戰略環評在規劃層面上的應用。
2003年，《環境影響評價法》的施行，正式確立了我國規劃層次戰略環評的法律地位。然而，據環境保護部環境工程評估中心綜合業務部主任任景明介紹，由于我國的規劃環評尚處于起步階段，規劃編制單位普遍缺乏擅長戰略環境評價的專業人員，一般是由規劃編制機關委托具有環評資質的單位承擔。因此，在目前的實踐中，難免出現規劃編制單位與環評單位聯系脫節，開展規劃環評的時機多是在規劃編制草案確定以后，甚至是規劃方案審批后才補辦規劃環境影響評價程序的情況，導致規劃環評無法真正融入規劃的編制、決策及其實施過程，通過規劃環評將環境和可持續因素納入規劃決策過程中的作用無從體現。
此外，由于戰略環評的實質是對政府宏觀決策行為的評估，政府及其主管部門是否支持就是規劃環評能否順利實施的重要前提。而當前，對于規劃環評的認識還不到位、制度不健全、基礎不牢固，致使空間布局混亂、產業結構不合理等問題積重難返。
作為中瑞合作云南環境可持續發展能力建設項目案例研究和云南省規劃環評試點項目，云南省在開展大理市城市總體規劃修編的同時，同步開展戰略環評研究。
據大理市城市發展戰略環評研究項目組組長楊永宏介紹，云南省建設項目環境審核受理中心與大理市規劃局和規劃編制單位簽署了三方合作協議，確立了由規劃管理者、規劃編制人員、規劃環境影響評價人員共同參與的綜合性規劃環評工作模式。規劃編制機關為規劃編制單位和環評單位完成各自工作提供必要的技術資料和工作條件；規劃編制單位為環評單位提供前期研究成果、規劃綱要，以及規劃修編草案等規劃方案，并參與規劃環評中的規劃分析、規劃情景設定等工作；環評單位為規劃單位提供環境基線分析結果、環境承載力研究、生態功能區劃、規劃的環境影響預測和評價等成果，并參與城市總規修編的環保規劃篇章、環境影響評價專章的修編工作。
由此，環境影響評價與規劃編制實現了全過程互動。在規劃修編前期研究工作階段，重點評價現有主要環境問題及其與現行規劃間的關系，城市發展面臨的主要資源、環境制約因子，環境保護基礎設施的運營情況等。然后，通過對歷次城市總體規劃的回顧分析，提出分區開發、調整與優化產業結構與布局等方面的意見和建議。規劃實施方案初步確定后，從城市發展目標、發展規模和結構、城市空間結構和總體布局、產業結構與布局、土地利用布局、市政環保基礎設施等方面進行全面的環境影響分析與預測，從環境的角度提出建議和意見。
“通過合作平臺的搭建，不但互補了規劃方與環境影響評價方各自專業知識的局限，還通過研究成果的共享，使規劃方案的編制更加科學合理，從根本上體現出戰略環評是環境保護參與綜合決策的重要途徑。”楊永宏說。
經驗之二:規劃環評要統籌考慮城市化進程
從城市化的戰略需求看，城市規劃必須注重統籌發展，統籌考慮局部與全局、近期與遠期的關系。從城市化的客觀選擇看，城市規劃必須突出個性。從城市化的內在要求看，城市規劃要合理布局生產力，為提高城市競爭力提供根本保障。“因此，開展城市規劃過程中的戰略環評，有助于城市在快速工業化、城市化的過程中規避環境風險。”楊永宏說。
楊永宏介紹，通過大理規劃環評的探索，研究組充分認識到，城市規劃中的戰略環評就是要開展城市化進程中對城市化政策、重大發展規劃、計劃及其替代方案的環境影響進行規范的、系統的、綜合的評價，并將評價結果應用于城市發展戰略決策中。而在規劃綱要階段，就需要對城市發展的性質、目標、規模和布局開展戰略環評，從而促進國土空間的合理開發和重大產業的健康發展。這才是戰略(規劃)環評在城市總體規劃綱要階段的最重要任務。
此外，城市總體規劃是指導城市一段時期內發展的綱領，在今后規劃的實施過程當中需要不斷對規劃的實施情況開展回顧性評估。雖然城市總體規劃對城市交通、旅游等專項規劃起指導性作用，但是在開展這些專項規劃時仍需要做專門的規劃環評，這樣才能把戰略環評的作用充分體現在城市發展過程中。
經驗之三:規劃環評需要全過程、多模式的公眾參與
在環境影響評價中引入公眾參與制度，有助于提高決策的科學性和民主性，加強各項決策的可操作性。楊永宏介紹，大理規劃環評項目在研究之初，就通過與顧問委員會、咨詢專家委員會，以及大理白族自治州、市各級政府部門，工業園區、開發區、旅游度假區，以及大理市各方面專家、國內外環評從業者、普通市民等各方面人士進行了近30次的座談、訪談以及問卷調查等，確立了研究目標以及重點。
其后，又在實施方案的落實、研究結果與規劃的相融等過程中，先后對直接、間接受到影響和對研究感興趣的對象開展了幾十次公眾參與活動，參與的對象涉及到普通居民、政府官員、專家學者、來訪游客、環保工作者、NGO等方方面面近300人(次)。在研究報告形成初稿后，還就研究的初步結論在大理市和昆明市召開公眾咨詢會議，為最終定稿打下良好的基礎。
“環評公眾參與應該是一個連續雙向的信息傳遞和溝通過程，”楊永宏說，“然而，過去的公眾參與基本集中在規劃文本的終稿階段，公眾的意愿并未能在城市規劃中得到很好的體現。因此，戰略環評應倡導全過程的公眾參與。”
