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2024年11月24日
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計劃生育工作被稱為“天下第一難事”，伴隨而來的“超生罰款”或許也是天下數一數二難算的賬。
近日，體育明星田亮在香港生二胎一事，引發輿論關注。同時有媒體爆出，全國每年“超生罰款”金額可能超200億元，而且去向成謎。
所謂“超生罰款”，是對違反計劃生育政策人群征收的一筆款項。在1980年代初期叫超生罰款，1994年改為“計劃外生育費”。2000年，中共中央、國務院聯合發文統一為“社會撫養費”。2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養費”明確規定下來。
國務院出臺的《社會撫養費征收管理辦法》規定：社會撫養費的征收，由縣級計生部門作出書面征收決定；縣級計生部門可以委托鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。
多年來，全國每年處罰超生人數有多少？征收社會撫養費金額有多大？《中國經濟周刊》就此咨詢國家人口和計劃生育委員會(下稱“國家計生委”)，得到的答復是：“國家規定，社會撫養費及滯納金全部上繳國庫，按照國務院城鎮居民人均可支配收入26738元的9倍——24.06萬元征收。之后，楊支柱向北京市海淀區人民法院提起行政訴訟，一審、二審均維持海淀區計生委的決定。
“今年2月，法院通過銀行凍結了我的賬戶，4月24日把錢劃走了。”楊支柱告訴《中國經濟周刊》，法官告訴他，已經可以給小女兒上戶口了，但他至今沒有辦理，“因為心里還是覺得不舒服。”作為一個對計劃生育政策持批判態度的學者，楊支柱不僅覺得海淀區對他按“幾乎頂格的9倍”來征收有失公平，而且認為征收社會撫養費本身就不合適。
根據《北京市社會撫養費征收管理辦法》，對違反規定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照城鎮居民年人均可支配收入或者農村居民年人均純收入的3至10倍征收。各區縣對此又有征收細則。比如，記者查閱北京市有關區縣的社會撫養費征收細則了解到，海淀區對此一般按照基數的7~9倍征收。按照3~4倍或5~6倍征收，必須符合無業、低保、嚴重殘疾等相應條件。東城區一般按照基數的6至10倍來征收，按照3至5倍征收的，也必須符合低保、當事人一方死亡等條件，并且提供相應證明材料。
事實上，這種“彈性”的征收制度并不只是北京在實行。國務院《社會撫養費征收管理辦法》就給予了各地“自由裁量權”：“社會撫養費的具體征收標準由省、自治區、直轄市規定。”
“全國各地區，生育政策本身就不一樣，要統一很難，各地經濟發展水平也不平衡，而當時，立法比較急迫，綜合多種因素考慮，國務院作出‘授權’的決定。”深入參與《人口與計劃生育法》立法工作的北京大學法學院教授湛中樂告訴《中國經濟周刊》。記者在公開信息中查找到的單筆社會撫養費最高金額為109.58萬元。
目前全國在對超生一個子女者征收社會撫養費方面，大致可分為四類標準：一是在征收基數確定的情況下，按固定的倍數征收，如江西3.5倍，上海、河南、湖北均為3倍；二是設置一定的倍數區間，如北京3~10倍、新疆1~8倍；三是固定數額區間，如黑龍江城鎮居民3~6萬、農村居民1~3萬；四是設置下限，只規定征收額的最低倍數或金額，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。
“北京、上海這樣的城市，財政監督要嚴格一些。全國各地經濟發展不平衡，有的地方在征收時就表現出很大的隨意性，出現執法不規范和‘權力尋租’。”江蘇徐州某區縣計生局工作人員劉先生說，征收社會撫養費，有的是縣級計生部門征收，有的是委托鄉(鎮)街道代征，不同的機關把握不統一，“彈性”較大，甚至隨意增減征收數額，存在“關系案”、“人情案”。
“生孩子前跟村里的計生干部搞好關系，等到孩子生了，再送點禮，罰款數額就‘好商量’。沒有二胎指標的生二胎要交一萬元，有熟人的或者釘子戶只交7000。”河南省新鄉市一位基層計生人員也告訴記者，“甚至，計生干部會盯著村里只有一個孩子或者沒有男孩的家庭，適時提醒他，該生就生吧，趁我還在任上，到時候給你‘便宜’點。”
父母、孩子、房東……誰也跑不了
各地為了增強社會撫養費征收的執行力度，實踐出了五花八門的做法。在被征收人員看來，這似乎像“一張大網”，不繳社會撫養費，會在其他很多方面遇到難題。
以“超生教授”楊支柱為例，他再找工作時就遇到了障礙。“去當臨時工肯定沒問題，但要再去大學當老師，或者進國企、政府機關，是不可能了。這兩年，我也屢屢遭到拒絕。”楊支柱說。
據楊支柱介紹，2009年以來，不繳社會撫養費對大人的影響已經小很多了。之前，根據1999年頒布的《流動人口計劃生育工作管理辦法》，有關部門審批成年流動人口的暫住證、營業執照、務工許可證等證件時，需要核查其婚育證明。在實踐中，很多地方不繳社會撫養費，不僅不能辦理上述辦法中規定的三證，而且不能買房、租房，不給辦理“低保”，不能辦理駕駛執照，不能驗車……
“《流動人口計劃生育工作管理辦法》2009年被廢除，改為《流動人口計劃生育工作條例》，以上限制現在好了很多。孩子上不了戶口，是目前最大的影響，沒有戶口等于什么也干不了。”楊支柱說。
但在有些地方，還是有“超生連坐”的現象。不繳社會撫養費就扣人、扣物、拆房子的報道時有見諸報端。4月25日，深圳提交該市人大常委會審議的計生管理條例草案中還提出一條“租客超生，房東連坐”的辦法：出租屋業主不得把房屋出租給拒不接受處理的超生人員，否則將由區人口計生行政部門處以2000元罰款。
“這些都是‘不當關聯’，即便是現在通行的‘不繳社會撫養費，不給孩子上戶口’，也沒有法律依據。”湛中樂說。
為了躲避這張“大網”，一些人也想出了新的辦法，比如去低收入地區生二胎、繳社會撫養費。
溫州市鹿城區居民黃某在廣東省大埔縣生了第二個孩子，向該縣繳納社會撫養費6.485萬元。但隨后，鹿城區計生部門要求大埔縣計生部門撤銷對黃某夫婦社會撫養費的征收，并作出了自己的處罰決定86萬元。在黃某起訴后，鹿城區計生部門又作出了征收109.58萬元的新決定。2010年溫州年鑒顯示，這筆109.58萬元的社會撫養費，為該年全市最高。
但據《社會撫養費征收管理辦法》規定，當事人在現居地超生的，由現居地縣級計生部門按照當地標準征收；如果超生時，現居地和戶籍所在地計生部門均未發現，則此后誰先發現誰征收，“當事人在一地已經被征收社會撫養費的，在另一地不因同一事實再次被征收社會撫養費”。溫州此舉，明顯與《社會撫養費征收管理辦法》相悖。
既然異地超生有被重復征收的風險，那么，赴境外生子呢？田亮夫婦在港生二胎，是否需繳納社會撫養費一事尚無定論，但有此前國家計生委對此問題的解釋可資借鑒。
2010年3月15日，國家計生委《對上海市人口計生委關于中國內地居民不符合規定在境外生育問題請示的復函》明確表示，夫妻雙方均為我國內地居民，在國外、境外生育的子女回我國內地居住，辦理了入戶手續或兩年內累計居留滿18個月的，在適用各地人口和計劃生育政策規定時，應當計算該子女數。
在某些地區，社會撫養費這張“大網”還越收越緊。比如，安徽、貴州等省將社會撫養費的征收從生育后提前到懷孕階段來“預征”，違法懷孕后逾期未終止妊娠的，預征社會撫養費。而上海規定，生育第一個子女不符合規定的，也要按上年人均可支配收入的一半征收社會撫養費。
難以堅守的“收支兩條線”
盡管沒有準確的數字，但社會撫養費征收總額巨大，是一個不爭的事實。
《社會撫養費征收管理辦法》明確規定，社會撫養費征收必須嚴格執行“收支兩條線”，在“收”的方面，社會撫養費及滯納金全部上繳國庫，具體操作辦法是全部上繳縣級財政，由縣財政上繳國庫。在“支”的方面，計劃生育工作所必需的經費，由各級人民政府財政予以保障。但在實踐中，地方財政難以保障計生經費的情況并非個案，截留、挪用、擠占社會撫養費的情況時有發生。
在北京市，記者了解到，除了市里下撥的財政經費，各區縣也有經費支持。以海淀區為例，“近幾年，陸續由區政府出資出臺了‘獨生子女傷殘家庭特別扶助’等多項區級利益導向政策(指計劃生育惠民政策)，區領導還多次勉勵我們計生部門要獻計獻策，讓計劃生育家庭享受更多的優惠，區里對此非常支持。”海淀區計生委一位工作人員告訴記者，今年，海淀區在原有十多項計劃生育惠民政策的基礎上，又開始執行三項計劃生育利益導向政策，包括將計劃生育困難家庭幫困范圍從低保家庭擴展到城鄉低收入家庭，幫困標準由每戶1000元提高至5000元；為年滿65周歲的獨生子女特扶家庭父母每年增發養老補貼金(65-74周歲每人每年2000元，75周歲以上每人每年5000元)；為基層計生專干進行一年一次全面健康體檢。這三項政策，海淀區政府每年將投入400余萬元。
據了解，在一些經濟發達區縣，財政保障計劃生育工作經費不成問題，而且對計生資金的財政監察力度相對較大。有些地方實行社會撫養費“票款分離”，即由計生部門開具繳款通知書，告知繳款專戶賬號，之后由當事人直接將款交至銀行，基層計生人員對款項不經手。
就在富裕區縣計生辦說自己早已過了“抓大肚子”的時代，開始往“人口服務”角度去“轉型”時，不少貧困地區卻是另一番景象。國家發改委社會發展司的一份調查報告顯示，稅費改革前，鄉鎮統籌費、社會撫養費等預算外資金占整個計劃生育經費投入的60%以上，目前，基層計劃生育部門面臨資金來源減少和支出項目增加的雙重壓力。
“原來主要靠農業稅、農民建房罰款和社會撫養費的征收來維持基層組織的運轉，農業稅減免取消了，現在農民建房罰款也被禁止了，村鎮的經濟來源受到了嚴重影響。”江西省某縣級市審計局工作人員李女士說，有的縣鄉經濟基礎相當薄弱，是“吃飯財政”，甚至還吃不飽，拖欠干部職工工資。在此情況下，計生工作必要的經費就難以保障。
這就不難理解，盡管國家三令五申要求社會撫養費收支分離，一些地方財政依然按比例返還。比如，山東省規定社會撫養費由省、市、縣(市、區)三級計劃生育部門按5：10：85的比例分配使用；四川省縣鄉社會撫養費占計劃生育投入的40%～70%；云南昭通地區將社會撫養費的92%返還基層；深圳市羅湖區在社會撫養費中提取10%作為“生育關懷”專項經費；江蘇省泰州市規定各市(區)提取上年度社會撫養費總額的15%以上用于啟動生育關懷基地項目。
更有甚者，為了多“創收”，調動基層計生人員的積極性，一些縣級政府甚至明文規定，允許鄉鎮、村一級計生專員從征收的社會撫養費中“提成”。
社會撫養費，究竟應該用在哪兒？“實現對社會、資源、環境的補償，這種說法太空泛，社會撫養費，應該用于整個國家的計劃生育事業，比如生育保險、計劃生育困難家庭的幫扶等等。現在中國主要還是以家庭養老為主，解決計劃生育家庭的后顧之憂，需要政府下很大工夫。”湛中樂表示，政府機關有義務公開社會撫養費的征收、使用情況，滿足公民知情權，“不能用來養活某些隊伍，要還社會撫養費制度設計的本來面目。”
湛中樂同時還提出，社會撫養費制度只是一種過渡性措施，從過去強硬的“一胎”政策過渡到自然調節。在實際執行中，社會撫養費的征收、使用和監督，亂象叢生。從長遠看，社會撫養費應當廢止。
在國外、境外超生，罰款嗎？
夫妻雙方均為我國內地居民，在國外、境外生育的子女回我國內地居住，辦理了入戶手續或兩年內累計居留滿18個月的，在適用各地人口和計劃生育政策規定時，應當計算該子女數。——國家計生委
