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2024年11月24日
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我國農村實行生產資料的集體所有制。改革農村集體所有制的實質是改革農村集體產權制度。農村改革以來，我國實行家庭承包責任制，對集體所有制進行了第一輪具有實質意義的重大改革，即將土地的承包經營權（使用權）賦予農民。隨著市場化、工業化、城市化和城鄉一體化的快速發展，對新一輪農村產權改革提出了現實的迫切要求，新一輪農村產權改革的核心是要賦予農民對集體資產的處分權，進而確立農民擁有集體資產的其他派生權利，保障農民帶著集體資產參與城市化和城鄉一體化。
從廣義上說，農村集體資產包括農村集體所有制的全部資產，即包括承包地、林地、宅基地以其它集體建設用地等資源性資產以及集體企業經營性資產和集體公益性資產。在城市化和城鄉一體化進程中，我國農村產權制度的不適應性主要體現在以下幾個方面：
集體資產所有權的虛置性市場經濟要求產權清晰。我國雖然從政治上和法律上明確規定了農村集體資產歸勞動群眾集體所有，農村集體經濟組織是集體資產的所有者，這是一種共同共有的所有制結構。從整體概念上，集體所有權主體是清晰的，但從作為集體經濟組織成員的農民個體來說，并不清楚自己擁有集體資產的具體份額，如不對農村集體經濟組織進行產權制度改革，集體所有制就成為一種“大家共有、人人無份”的所有制。廣東、浙江、江蘇、北京等地推行的農村集體經濟組織產權制度改革，將共同共有的集體產權改革為按份共有，將“懸浮”的傳統集體所有權落實到集體經濟組織每一位成員身上，明晰了產權，確保了人人有份，發展了新型集體經濟，具有重要的制度創新和實踐探索價值。
農民擁有集體資產產權的殘缺性完整的產權具有占有、使用、收益和處分四大主要權能以及派生的抵押、擔保、轉讓、繼承等權能。現行法律政策對農村集體產權權能進行了嚴格的限制。農民對承包土地主要擁有使用權和部分收益權，以及在農業用途范圍內可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓等方式的流轉權。農民缺乏處分權以及抵押、擔保、轉讓等權能。農民集體資產產權的不完整性，極大地制約了農民參與城市化和城鄉一體進程。廣州、上海、北京等地推行的農村社區股份合作制改革，有的允許個人股可以繼承，但不能轉讓，或允許在內部轉讓；有的可以轉讓、繼承，但不得退股；廣州天河區規定個人股享有完整意義的個人財產所有權，這是一個重大的突破。
農村集體經濟組織的封閉性農村集體經濟組織的封閉性有其歷史必然性和一定的合理性，但隨著城市化和城鄉一體化進程的快速發展，城鄉人口的大規模流動對農村集體經濟組織封閉性產生了重大的沖擊。農村集體經濟組織的封閉性主要有兩個方面：一方面是對人員的封閉。集體經濟組織成員的身份只限于原住村民，在城市化和城鄉一體化中，人口的流動事實上打破了集體經濟組織和村莊的封閉性，但適應城市化和城鄉一體化發展需要的開放性體制并未及時全面建立起來。另一方面是對產權的封閉。農村集體產權的封閉性相當突出，與城市化、城鄉一體化快速發展極不協調。例如，現行政策規定，農村宅基地使用權只能在本集體內轉讓，農民住房不能向城鎮居民出售，農民進入城市落戶要求退出承包地，或者進入城市的農民不能自愿有償退出集體產權等。
農村集體產權改革的滯后性與整個城市化和城鄉一體化發展進程相比，我國農村集體產權改革進程還相當滯后。首先，農村集體產權改革的范圍不大。雖然廣東、浙江、北京等發達地區率先推行了農村集體經濟產權制度改革，但從全國來說，農村集體產權改革尚未全面啟動。已經進行農村產權改革的地區，完成農村集體經濟產權制度改革的比例還較低。近年來，北京明顯加快了農村集體經濟產權制度改革的步伐，到2011年底已完成村級集體經濟產權改革的村已達91.4%，在全國處于領先地位。但北京的農村集體經濟產權改革主要涉及賬面資產，對土地等資源性資產的產權改革尚處于起步探索階段。作為全國統籌城鄉發展試驗區的成都市，從2008年起率先在全域范圍內對農村產權制度進行改革，具有重要的示范意義。目前，全國性的農村產權制度改革還沒有提上重要日程。其次，農村集體產權改革的領域較窄。農村集體產權涵蓋的領域十分廣泛，包括一切集體所有的承包地、林地、宅基地、建設用地、未利用地以及集體經營性資產和公益性集體資產。有的集體經濟產權制度改革只限于經營性集體資產的改革，有的只限于經營性集體資產和承包地的產權改革，很少有全面的農村產權制度改革的案例和實踐。這說明統籌推進農村產權制度改革的頂層設計還很缺乏。再次是農村集體產權改革的力度不徹底。在推行農村集體產權改革的地方，一般設置比例較高的集體股，而對集體股的收益監管未能進行有效的規范，個人股也大都未被賦予完整的股權權能。
在當前發展的新階段，深入推進農村產權改革，是推進城市化和城鄉一體化健康發展的內在需要，是維護和實現農民財產權利的根本途徑，是深化農村改革發展的必然選擇。我們有以下建議：
要把全面推行農村產權制度改革作為農村改革發展的重大任務將其納入各級政府公共政策議程。所謂全面推行農村產權制度改革，既包括地理范圍上的全國農村都要推行集體產權制度改革，又包括產權改革的領域要涵蓋農村全部集體資產。這需要加強農村產權制度改革的頂層設計。
重點確立和賦予農民對其所擁有的集體產權的處分權明確只有獲得產權處分權的農民，才能夠既可以帶著集體資產進入城市，也可以轉讓集體資產進入城市，還可以運用集體資產參與城市化和城鄉一體化進程。在此基礎上，要賦予農民獲得完整的集體產權權能。
加快建立完善農村產權交易市場體系要適應城市化和城鄉一體化發展的需要，加快建立覆蓋全國的農村產權交易市場體系和網絡，農民進入城市后是否退出農村產權以及如何退出農村產權，應當完全交給農民自主選擇。政府的責任是建立健全能夠滿足農民自由交易農村產權的市場制度平臺。應當制止由地方政府操縱和控制的強制農民退出農村產權的行政化行為。
（作者系北京市農村經濟研究中心研究員）
