牽“城鎮(zhèn)化”一發(fā)動“改革”全身
時間：2012-04-01 09:32:37
來源：中國經(jīng)濟導(dǎo)報 作者：趙雪峰 孫長學(xué)
●將圍繞加快城鎮(zhèn)化深化改革，作為轉(zhuǎn)型時期新的改革戰(zhàn)略重點之一，加以系統(tǒng)考慮和頂層設(shè)計。
●結(jié)構(gòu)失衡是“表”，城鎮(zhèn)化滯后才是“里”，改革要由表及里。
●在統(tǒng)一的市場體系下，建立農(nóng)村和城市資源雙向有序流動的機制。
“十二五”時期，是我國由中等收入國家向中上收入國家躍升的關(guān)鍵時期，也是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點期。當(dāng)前，我國迎來城鄉(xiāng)人口構(gòu)成轉(zhuǎn)型的拐點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2011年底，全國城鎮(zhèn)人口為69079萬人，鄉(xiāng)村人口為65656萬人，城鎮(zhèn)人口比重首次超過一半，占總?cè)丝诒戎氐?1.27%，意味著我國從形式上將由農(nóng)村社會步入以城鎮(zhèn)人口占多數(shù)的城市社會。根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，在“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化率要再提高4個百分點。按照目前的發(fā)展速度，原定到“十二五”末城鎮(zhèn)化率提高到51.5%的目標(biāo)將提前實現(xiàn)，并且有可能進一步提速，意味著每年至少要增加1000萬城鎮(zhèn)人口、“十二五”將新增5000萬以上城鎮(zhèn)人口，這對促進我國內(nèi)需增長和服務(wù)業(yè)比重的提升等都具有十分關(guān)鍵的作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，圍繞大力推進城鎮(zhèn)化深化改革，進而逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是我國面臨的最重要戰(zhàn)略任務(wù)之一，也是我國跨越“中等收入陷阱”，進入高收入國家不可逾越的歷史階段?；谶@個認識，宜將圍繞加快城鎮(zhèn)化深化改革，作為轉(zhuǎn)型時期新的改革戰(zhàn)略重點之一加以系統(tǒng)考慮和頂層設(shè)計。
結(jié)構(gòu)失衡是“表”，城鎮(zhèn)化滯后是“里”，改革要由表及里
改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了顯著成績。33年來，我國人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，33年提高了33個百分點，平均每年提高1個百分點。特別是1996～2011年，城鎮(zhèn)化率從29%提高到51%，提高了22個百分點，年均提高1.4個百分點。
目前，中等偏上收入國家的平均城鎮(zhèn)化率為57.45%，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與中等偏上收入國家仍然存在較大差距。“十二五”規(guī)劃綱要要求，“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率要提高4個百分點，從我國所處的戰(zhàn)略機遇期看，這一進程仍然需要再加速。今后一段時期，我國城鎮(zhèn)化水平將進入新的階段，需要從啟動國內(nèi)需求和促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略高度，加大破除城鄉(xiāng)二元體制的改革力度，協(xié)同推進中國特色的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
然而，目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍低于世界平均水平，也低于世界同等發(fā)展水平國家的城鎮(zhèn)化水平，更是遠遠落后于我國工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展水平。更嚴重的還在于現(xiàn)行城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑中包括了進城就業(yè)、居住半年以上的流動人口（主要是農(nóng)民工），這部分人口在統(tǒng)計上已被計入城鎮(zhèn)人口，但由于無法在住房、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域享有與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，事實上有很多并沒有完全市民化。
我國城鎮(zhèn)化的嚴重滯后，無論對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，還是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，都產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的牽制作用。我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重大結(jié)構(gòu)性失衡問題，例如內(nèi)需和外需的失衡、投資與消費的失衡、部分工業(yè)產(chǎn)能過剩和服務(wù)業(yè)總體滯后的失衡、城鄉(xiāng)差距擴大的失衡等，都與我國城鎮(zhèn)化滯后有著基礎(chǔ)性的必然聯(lián)系。甚至可以說，結(jié)構(gòu)失衡是“表”，城鎮(zhèn)化滯后才是“里”，改革要由表及里。確立圍繞加快城鎮(zhèn)化的改革戰(zhàn)略重點，有序破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)，對解決我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的諸多深層次矛盾具有深遠影響。
我國城鎮(zhèn)化滯后的根本原因在于城鄉(xiāng)二元體制。2003年以來，“三農(nóng)”問題得到了高度重視，政策上逐步加大了“多予少取”、“以工補農(nóng)”的力度，但導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次體制障礙并未有效破解，戶籍以及與之相聯(lián)系的公共服務(wù)與社會福利制度、農(nóng)村土地制度等都還不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的要求。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革戰(zhàn)略需要全局設(shè)計、全國統(tǒng)籌、地方創(chuàng)新的統(tǒng)一
全局、全國與地方的統(tǒng)一表現(xiàn)為在統(tǒng)一的市場體系下，建立農(nóng)村和城市資源雙向有序流動的機制。加強城鄉(xiāng)一體化的全局設(shè)計和全國統(tǒng)籌，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進戶籍制度、住房、教育、醫(yī)療、社會保障等一系列制度改革和創(chuàng)新，讓廣大農(nóng)村居民享有與市民完全一致的權(quán)益，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)一體化。全國統(tǒng)籌，應(yīng)著重在財政上的統(tǒng)籌、區(qū)域發(fā)展政策的統(tǒng)籌。
在具體機制上，建議中央適時安排以適應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢為主題的農(nóng)村工作會議，改革農(nóng)村工作中不適應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢的管理制度，創(chuàng)新適應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢的農(nóng)村工作機制。
目前，全國各地形成了一批各具特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，各級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)應(yīng)進一步突出體制的針對性，探索破解城鄉(xiāng)二元勞動力結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)制度的有序途徑，把加快城鎮(zhèn)化進程作為改革試驗區(qū)的核心目標(biāo)。在“農(nóng)村綜合改革”、“新農(nóng)村建設(shè)”等重大農(nóng)村改革中，均應(yīng)加入適應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢的體制機制創(chuàng)新內(nèi)容，重點對農(nóng)村土地制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進行創(chuàng)新。相關(guān)農(nóng)村工作部門、農(nóng)村管理部門在制訂農(nóng)村發(fā)展政策與規(guī)劃中，宜突出城鎮(zhèn)化趨勢中的管理創(chuàng)新內(nèi)容，實現(xiàn)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，并且推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”的協(xié)調(diào)發(fā)展。
從5個方面探索“圍繞加快城鎮(zhèn)化深化改革”
加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民
以因地制宜、分步推進為原則，有序放開進城落戶的門檻，逐步取消對于農(nóng)民工進城定居的種種或明或暗的制度性限制和障礙，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。全面放開縣城和中心鎮(zhèn)的落戶限制，適當(dāng)放寬中小城市戶籍的準入條件，大城市也要降低落戶門檻。逐步實行以固定居住、穩(wěn)定就業(yè)和收入來源為戶口準入條件。
逐步弱化直至消除城鎮(zhèn)戶口的附加利益，消除依附于城鄉(xiāng)分割戶籍制度之上的對農(nóng)民社會福利的制度性歧視，逐步構(gòu)建居住自由、遷移登記、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，使戶籍制度真正成為反映公民身份、提供人口數(shù)據(jù)的一種社會管理制度，讓農(nóng)民真正擁有自由遷徙權(quán)、社會保障權(quán)及其他公共服務(wù)權(quán)。逐步推動勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等與戶口性質(zhì)相關(guān)的行政管理、社會管理等制度的配套改革，逐步建立與戶口無關(guān)、統(tǒng)一標(biāo)準的社會服務(wù)體系，加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理體制。
推進與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的土地制度改革
改革征地制度。堅持土地配置的市場取向不動搖，跳出政府壟斷土地批租和土地財政的權(quán)力配置框架，著力解決征地模式和土地一級市場的運行機制問題。完善征地補償機制，建立按照價值規(guī)律和供求關(guān)系決定征地價格的機制，充分體現(xiàn)農(nóng)民對土地的權(quán)益。
加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小外來人口和當(dāng)?shù)貞艏丝诘墓卜?wù)差距
以推進實施“十二五”國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃為契機，建立健全國家基本公共服務(wù)制度，保障基本公共服務(wù)體系（基本教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本住房保障、公共文化體育、社會保障和基本社會福利等方面）覆蓋城鄉(xiāng)居民。基本公共服務(wù)制度城鄉(xiāng)對接，重點實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)制度整合、銜接和關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。將以農(nóng)民工為主體的外來流動就業(yè)人口納入人均GDP、人均財政收入、人均建設(shè)用地、人均住宅、人均教育支出、人均衛(wèi)生支出、人均社會保障費用等指標(biāo)統(tǒng)計范疇，相應(yīng)地，將農(nóng)民工公共服務(wù)問題列入各級城鎮(zhèn)政府年度財政預(yù)算，將農(nóng)民工及其家屬對教育、醫(yī)療、安全、住房等公共服務(wù)需求納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。
確保農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。堅持農(nóng)民工子女義務(wù)教育由流入地政府負責(zé)和以公辦學(xué)校為主接受農(nóng)民工子女入學(xué)的原則，確保各地90%以上的農(nóng)民工子女能夠進入公辦學(xué)?；蛘械某袚?dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校就讀，接受免費義務(wù)教育。
健全農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件。建立市場提供、企業(yè)用工提供和政府政策性提供的多元住房體系，鼓勵社會各界向農(nóng)民工群體提供中、低檔的出租房，鼓勵農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)社區(qū)租房。采取多種方式將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，允許農(nóng)民工在就業(yè)地購買經(jīng)濟適用房、租住廉租房；為農(nóng)民工建立強制性的住房公積金，對農(nóng)民工購買商品房提供必要的財政、金融支持。
加快消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理一體化。形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度，在準入上賦予農(nóng)民工在城市平等就業(yè)和享受基本公共服務(wù)的權(quán)利。實行同工同酬，農(nóng)民工獲得同等勞動報酬權(quán)，建立市場化的工資形成機制。建立健全勞動關(guān)系集體協(xié)商和談判機制，形成農(nóng)民工工資的正常合理增長機制。
增強中小城市和重點城鎮(zhèn)的要素積聚和配套能力，鼓勵農(nóng)民工就近市民化
加強區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用，通過產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，形成以大城市為中心、中小城市和小城鎮(zhèn)為支撐的城市群和都市圈。把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的重點，加大國家對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)的投資，把中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)建設(shè)成為生產(chǎn)要素集聚和承載農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。加快城鎮(zhèn)內(nèi)部勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定有利于擴大非農(nóng)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)支持政策，加快城鎮(zhèn)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)崗位的創(chuàng)造，增強城鎮(zhèn)的自主發(fā)展能力與人口吸納能力。
完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補充耕地；調(diào)劑為建設(shè)用地的，在縣域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。繼續(xù)推進擴權(quán)強縣改革試點，推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機構(gòu)和配備人員編制。
（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）
