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2024年11月24日
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由發改委城市和小城鎮改革發展中心聯合商務部中國國際經濟技術交流中心、聯合國開發計劃署駐華代表處、上海市發展和改革委員會和上海市寶山區人民政府舉辦“2012中國城鎮化高層國際論壇”于2012年3月25日在上海召開。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在會上演講。
陳錫文：大家早上好。非常高興應邀參加這個論壇。我想我們今年這個論壇有一個重要的背景，就是中國的城市化率，按現有的統計口徑，去年年底已經達到了51.3%，也就是前面幾位領導和演講嘉賓都反復提到的，從這個指標來看，似乎中國的城里人已經超過了農民。
這對中國來說是一個歷史性的變化，也可以說中國城鎮化率的快速提高，確實是改革開放所取得的一個巨大成果。如果回憶一下改革開放之初的1978年，那個時候我們的城鎮化率大概只有18%，33年過去了，現在提高到了51%以上，平均每年都達到了一個百分點水平的提高，這確實非常了不起。
城鎮化率過半，意味著中國在向現代化進軍的過程中樹立了一個新的里程碑，對下一步怎么走，怎么走的更好，我想這是我們在座的所有人，以及所有關注中國城鎮化、中國現代化的人共同需要研究的一個大的問題。所以借這個機會我想談一點個人的想法，我講的題目叫“認真總結經驗教訓，促進中國城鎮化，更好的實現可持續性”。
其實前面幾位嘉賓和領導的演講中都反復提到了可持續性，這么快的速度、這么高的水平能不能持續，如果能持續，那么中國會出現一個非常大的飛躍。如果不能持續，那也可能會陷入一種非常大的危機。所以我想就目前來看，中國的城鎮化水平，城鎮化的推進是不是可持續，我想是至關重要的。
第一點我個人認為，目前的城鎮化推進的路徑和方式是難以持續。主要有這么幾個觀點，第一由于中國的城鎮化能有這么快的增長，除了一些其他因素之外，在主觀上，把它定位于低成本的強行推進，這是和近些年來城鎮化增長有很大關系。很多數字前面幾位嘉賓都講到了，我想實際上我們每個人都感覺到，這么快的城鎮化率是建立在幾個低成本的因素上。
第一點我個人認為，目前的城鎮化推進的路徑和方式是難以持續。主要有這么幾個觀點，第一由于中國的城鎮化能有這么快的增長，除了一些其他因素之外，在主觀上，把它定位于低成本的強行推進，這是和近些年來城鎮化增長有很大關系。很多數字前面幾位嘉賓都講到了，我想實際上我們每個人都感覺到，這么快的城鎮化率是建立在幾個低成本的因素上。
第一個就是土地的低成本，剛才彭森主任講到了。第二就是勞動力的低成本。第三個就是基礎設施和公用事業(1780.009,-25.49,-1.41%)的欠帳。第四個相當一部分人員的社會保障殘缺不全，第五個我們的公共服務能力明顯低于城市的擴張。
第二個以往的城鎮化過程中明顯的表現出集約性不夠，單位面積產出和發達國家相比有非常大的差距。剛才楊雄副市長用了很多數據來說明這個問題，也聽到了深圳的汪洋書記也進到這個問題，深圳在我國的城鎮化、工業化水平也是相當高的，但是包括居住面積在內的整個深圳市的建筑用地每個單位的產出是4億人民幣，這個和香港的差距非常之大。反過來從另外一個角度表明，即使不再擴大現有城市的面積，其實我們的經濟增長還有非常巨大的潛力。
第三個問題，我想講的就是從目前的城市化推進情況來看，資源要素的可持續性正在日漸減弱，也就是資源環境的承載能力在不斷的減弱。剛才幾位領導都講到這一點，中國的資源環境有自己非常獨特特點，平原面積非常少，淡水面積非常少，在這種情況下推進城鎮化，不得不考慮資源環境的承載能力。
按照現在的規劃要求，城鎮地區每一平方公里要求能夠居住一萬人。剛才楊市長講到，上海現在常住人口已經超過2300萬人，還有瞬間的流動人也有幾百萬人，所以上海正在努力朝著3000萬目標邁進。如果按照我們的規劃目標，上海建設用地的規劃，總的面積就要突破3000平方公里，北京也得突破3000平方公里，可以開發的地是多少？
剛才楊偉民副主任都講到了，上海如果扣除幾個島嶼，總的開發面積大概就是5000多平方公里，如果開發強度要超過3000平方公里，可想而知，不透水的地面會有多少？對這個地區的生態環境會帶來什么樣的影響？北京也是同樣。北京雖然比上海多出一萬平方公里，但是一萬平方公里都是山，但是人口規模大概和上海比略少一點，今后還是不斷的增加。
所以我們必須從已有的城鎮化過程中，認真的總結我們自己的經驗，同時也需要認真的反思，應該總結的教訓，讓我們這條路，能夠走的更加穩當一些。在以后的發展中，我剛才講到，彭森主任和楊偉民主任講的很多見解，我都是很贊成。
中國的城鎮化發展確實不能再局限在一市、一城、一鎮的范圍內看待自己的發展，必須要有一種高屋建瓴的戰略性思維和全局性眼光。剛才楊偉民先生提出空間的問題，其實就是一種全局眼光和戰略思維。
如果不研究空間，那么沿海東南發達地區一定會不斷的持續增加接納中西部地區來的人口，而現在我自己感覺到，當然不一定對，東南沿海發達地區的很多地方，已經超越了人口的居住或者說工業的增長，已經超越了當地資源環境的承載能力。所以要考慮中國的城鎮化整體布局問題，要考慮中國城鎮化的長遠發展規劃問題。
第二點必須認真考慮剛才彭森先生提出來的，合理的城鎮化和現在很多制度是不相融的，所以在體制上必須進行大刀闊斧的改革，土地制度顯然是一個需要改革的地方，特別是征地制度。其他的還有，包括過于使人們追求GDP增長的財稅制度，過于考察在任官員任期內業績的考核制度。如果不進行改革，城鎮化是很難走上合乎國情、合乎經濟社會發展規律的道路，因此它也就很難實現可持續。
當前城鎮化中迫切需要解決的是提高人口的城鎮化比例。這個問題在前面幾位嘉賓也都講到了，現在的人口雖然按常住人口的口徑來統計，城鎮化率已經超過了51%，但是實際上每個人都知道，在51%中其實還有相當數量的人，雖然人在城市就業，但是并沒有享受到城市市民的待遇，他們要真正融入為市民還有相當長的路要走，還有大量的體制改革和經濟社會發展的工作要做。
之前在北京開會，去年年底現有的農業戶籍人口，9億3千5百萬。我們所說的51.3%比例的城鎮化水平，至少要砍掉1/3，也就是在目前的城鎮人口里面，至少有1/3的人還有一個成為城鎮人口的過程。那么在這個過程中，確實難度是非常大的，方方面面從小城鎮到大城市，主管這方面的市長都感覺到了巨大的壓力，而且壓力越來越大。
社會的輿論和已經進入城市的農民工、他們的家屬，都迫切的要求改變自己的地位，這是社會公平正義的要求。讓他們能夠進入城市和市民一樣生活，這是一個巨大的壓力，但是真要去解決，確實又談何容易，方方面面需要有巨額的支出，包括農民工自身。這是壓力迫使我們不得不認真去思考，我們在以往的城鎮化進程中為什么這個問題沒有解決好。
現在很多地方都陷入了一個非常痛苦的過程中，就是農民進城落不了戶，這個問題應該認真參照國際上的一些經驗。我在國外做一些考察，很多國家處于和我們差不多發展階段的時候，都給出了一個選擇的機會和過渡的時間，而我們城鎮化推進了將近30年，在制度上還沒有給出人們自我選擇機會以及給出政府和社會一個過渡時間的制度。
比如說我到泰國去調查，在曼谷大概也有300萬以上的農民工，這一部分農民工怎么樣，我問了曼谷農政委員會的人員，他們說這部分人來城里賺錢，賺了錢就回家蓋房子。但是還有一部分人就想成為曼谷人，那就給這些人選擇，你選擇什么，我給你什么樣的制度。
我了解到在當地很清楚的，如果選擇賺錢要回去的，你就到勞動局報道就可以了，勞動局是不是給你做了工傷保險，就夠了。但是未來要選擇成為曼谷人，就要像曼谷人一樣交納各種各樣的社會保障社會，交了8年以后，當地政府就會認可你。
通過這樣一種制度，給了人自由的充分的選擇，同時給了社會、給了政府一個過渡的機會，而我們搞到現在仍處于行或不行的階段，于是基本上都停留在這里沒有動。所以這個制度我們應該盡快的建立起來，提高人口的城鎮化水平。有兩件事我們現在必須要做的，就是第一已經進來的人，你得努力的去消化、去給他們解決，要給他們做選擇的機會。
更重要的以后還有人，剛才偉民先生講到的，我們至少還有2億多人要進城，而現在進來的2億多人還沒有落地。所以這個問題要從兩個方面去考慮，第一個是努力加快推進公共服務社會保障的城鄉均等化，只有逐步的使個城鄉之間的公共服務和保障水平處在同個水平上，人才有了留在城市當市民還是在農村當農民的選擇。
第二，一定要有制度設計，一個人從外來人，從農民真正要變成市民，這不僅是他自己，是政府、是社會共同要做的努力，因此要設計一種允許過渡的制度，來緩慢的或者說逐步的去解決這個問題。
第三點，快速的城鎮化過程中，一定要避免農村的凋閉，農業的衰敗和農民的被邊緣化。這個問題我想現在提出來，已經非常迫切了，這幾年農業發展形勢是非常好的，而且去年達到了11024億噸的水平。
從去年的情況看，除了極少數的品種外，絕大多數的農產品(11.90,-0.29,-2.38%)幾乎樣樣正常。但是我想告訴大家的事實是，在這樣一個極其難得的好的年成之下，我們對于糧食、植物油、棉花、食糖和豬肉，這些最事關民生的大宗農產品，沒有一樣去年不需要進口。去年進口的糧食超過了1200億斤，這個包括大豆，去年的糧食產量最高的黑龍江省是1144億斤，但是去年進口的糧食是1250多億斤，所以黑龍江最大的糧食省還趕不上去年進口的糧食多。
所以算一下就知道了，現在糧食的自給率總體水平不足90%，而以前我們強調過中國的糧食自給率要達到95%以上，當然我講的糧食包括大豆在里面。去年除了進口5240多萬噸的大豆，進口大豆就是為了榨油，要豆餅、飼料。去年還進口了627萬噸各種各樣的植物油。如果把大豆在榨的油在里面大概在1500多萬噸左右，也就是現在所需求的2500多萬噸植物油大概有60%必須依賴于國際市場。
去年我們進口了330多萬噸的棉花，超過了國內棉花產量的一半，國內產了660多萬噸，去年還進口了200多萬噸的食糖，進口了50多萬噸的豬肉，如果把豬下水、豬蹄都算上，大概還進口了200多萬噸。農業發展水平這么好，基本的農產品還要進口，這就說明我們國家的發展速度趕不上國家經濟發展水平的需要、趕不上人們生活水平的需要。
但是在城市化的過程中要素往利潤高的地方流動，這不可避免，所以土地會往城市流、往工業流，勞動力會往城市流、工業流，各種各樣的資金都往那里流。在這種情況下怎么保證我們的農業不衰退，我想其實是一個非常尖銳的命題擺在我們面前。
在這個過程中其實還要看到怎么正確的處理城鄉關系，統籌城鄉經濟社會發展，當時江澤民同志講的話是非常清楚的，統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，繁榮農村經濟，增加農民收入，這是我國全面建設小康階段的重大歷史任務。所以什么叫統籌城鄉呢，就是由于農業落后、農村落后、農民貧窮，要把更多的資源去支持農民、農村的發展，這個事不能倒過來做。如果倒過來做，總有一天我們連吃飯都會成問題。
最近這幾年來為什么很多農產品，特別是食品價格如此的波動，政府調控難度越來越大。當然因素非常多，國際因素、國際經濟增長因素等等，但是我們看得見都是眼跟前的豬肉、雞舍越來越少，我們吃的油、吃的肉，轉化過來的產品，大豆、飼料等等越來越多了依靠國際市場。
我們的大豆自給率不高25%，大豆油自給率不到40%。所以我們至少不能讓農村凋閉，那個地方衰弱，因為這決定了城鎮化進程的基礎。如果農業衰弱了，連基本的農產品供給都保證不上，這個在歷史上大家都經歷過。
我自己感覺在中國60多年的歷史中，中國的城鎮化已經出現過三次大的波折。以后怎么樣？如果我們這樣毫無節制的向農民索取，來堆砌一種對他們毫無好處的城鎮化，以后城市出現困難的時候，農民很難來幫助你，而且最重要的連農民自己都很難維持自己的生產和生活。
所以在快速城鎮化過程中一定不能忘記解決好三農問題，否則會出大的問題。講的不一定對，供大家參考。衷心祝我們這個論壇能夠取得新的成功。謝謝大家。
