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2024年11月24日
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由發改委城市和小城鎮改革發展中心聯合商務部中國國際經濟技術交流中心、聯合國(微博)開發計劃署駐華代表處、上海市發展和改革委員會和上海市寶山區人民政府舉辦“2012中國城鎮化高層國際論壇”于2012年3月25日在上海召開。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在會上演講。
楊偉民：非常高興能夠再次參加在美蘭湖舉辦的城鎮化論壇，這次論壇的主題定位在城鎮化和可持續發展，這個主題十分鮮明，對中國的針對性特別強，很有意義。我今天發言的題目是根據我個人研究的一些成果，做一個發言，只是個人意見，我的題目是“控制開發強度，調整空間結構，構建兩橫三縱的城鎮化戰略格局，實現城市化與可持續發展的雙贏”。
大家知道城市是一個農業人口轉移成城市人口的過程，同時也是農業用地和生態用地轉為城市建設的一個過程。當然過去大家注重比較多的是農地轉為城鎮建設用地，但是實際上根據55個大城市搖桿衛星的解析，當然耕地是主要的部分，但是林地、水面、草地這些生態用地，也在城市化用地的擴展面當中大概占10%以上，所以城市化進程既是農業用地轉為建設用地的過程，同時也是生態用地轉為建設用地的過程。
這樣城市化提高當然必然是相應的城市農業用地和生態用地會減少，在一定程度上可能會削弱可持續發展能力。因為大家說到可持續發展，可持續發展不是空洞的，必須以綠色的生態空間，必須以綠色的農業空間為地區，如果一個地區都變成水泥地當然談不上可持續發展的能力了。所以我覺得實現城市化與可持續發展的雙贏三個方面是最重要的。
第一是實現城市化與可持續發展的雙贏，必須要控制開發強度。開發強度是指一個區域當中城市建設的空間，所有建設空間占整個空間的比重，當然包括城市建成區、獨立的工礦區、交通用地，如果用形象化的語言來說，就是水泥的比例占多少。
開發強度和城市化水平是密切相關的，在2000年我國城市化水平是36%，城市空間的面積是6萬平方公里，開發強度是3.2%。到2008年我國城市化水平提高到49.9%，城市空間擴大到了8.7萬平方公里，開發強度就提高到了3.6%。
從總的來看3.6%，我國總體開發強度，實際上應該說不是太高。但是如果從我們國家的基本國情來看，這個開發強度應該說已經不低了。德國的全國開發強度是13%，荷蘭是12%，日本是8.3%。
但是從我國的國情來看，第一我國山地多、平原少，大概60%左右的空間是山地和高原。適宜工業化和城市化開發的面積是180萬平方公里，這是請中科院一些專家做的評估結果。如果扣掉必須保護的耕地和已有的建設空間，今后還可以或者說今后適宜城鎮化和工業化開發的面積還有27萬平方公里，不到全國陸地國土總面積的3%。
第二個我國平原非常少，我國人均平原面積只有800多平方公里，當然盆地當中有一部分是可以視同于平原，沒有算這個面積，只有四川盆地可以說有這個功效的，其他的盆地沒有這個功效。美國是1.25萬平方公里。整個歐洲平均來看是8400平方米，至少是我們國家的10倍以上。
土地中度脆弱以上占陸地國土面積的55%，其中極度脆弱的占5.7%，重度脆弱的占19.8%，接近20%，所以從這三個基本國情來看，我國3.6%的開發強度已經不低了，這是從全國來看。
從個別的主要城市化地區來看，則開發強度已經很高，比如說所在的上海總面積近7000千平方公里，現在的開發強度已經達到了36.5%，如果扣除崇明、長興、橫沙這三個島，大概可以開發強度是50%，已經很高了。北京是11.6萬平方公里，如果扣除山區，北京的平原面積也就是6000平方公里左右，北京的開發強度也接近48%。
比較國際上大城市，比如倫敦是23.7%，日本的平均開發強度是15%，東京的開發強度最高也只有29.4%。如果比較更小的城市空間，比如說香港、深圳、東莞大體上處于同一個空間尺度的城市，上海的開發強度目前是21%左右，深圳、東莞則分別達到了46.9%和42.3%。
開發強度高，說明在一定空間集聚的經濟和人口的規模多，但是應該也看到從另外一個方面來看，意味著生態空間和農業空間相對在減少，意味著提供農產品(11.90,-0.29,-2.38%)和優質生態產品的能力在減弱。
大家知道墨西哥城曾經是污染最嚴重的城市，我記得過去說過好像是全世界十大之一，經過20年的治理現在有所減輕，就是大面積的進行植樹造林，現在墨西哥城的森林面積已經達到1600平方公里，基本上和城市建成區的面積是差不多的。
所以我們要有節制的進行用地開發，不能把寶貴的耕地、綠色空間都變成水泥地，控制開發強度，保持必要的綠色和生態空間，這些才能夠說，我們提高或者說保持可持續發展能力。
第二個實現城市化與可持續發展的雙贏，比較調整空間結構。空間結構是指一個區域結構當中農業空間、生態空間等不同類型的空間在國土資源開發中的反映，是經濟結構、社會結構在空間上的一個載體。
目前的開發強度已經很高，或者說已經不低，也就是說從總量上來看，我們國家目前的建成區，現在城市成區是3.6萬平方公里，縣城的建成鎮是1.65萬平方公里，獨立的工礦區是4.4萬平方公里，農村居民點是16.5萬平方公里，當然還有各級各類的開發區，僅僅國家和省級開發區面積1.5萬平方公里，所以從剛才我說的數加在一起總量來看，已經不小。
我們有一個基本的概念一平方公里要有一萬人，但問題是我們的空間結構不合理、空間利用效率不高，所以在今后發展當中，必須要把調整空間結構作為經濟結構調整的一個重要內容。
我們過去大概從90年代中期以來，引入了產業結構的概念，作為經濟結構的一個重要內容，現在大家很清楚的在調整一二三產業的結構。但是現在來看應該把空間結構調整的任務和產業結構調整的任務，要一樣來看待。
我認為空間結構調整主要的方向應該是有序的拓展必要的生活空間，當然主要是城市的居住空間，保持農業生產空間，這個必須要保持18億畝的耕地，要嚴守。
擴大綠色空間，現在主要的問題是綠色空間太小，特別是存水的綠色空間搞的太小，越來越少。我一直認為中國缺水，其中一個重要原因是我們人為的把裝水的盆搞的太小了，而且越來越小，因為森林是裝水的，草原也是裝水的，地下也是裝水的等等，當然湖泊，大家看得見的都是裝水的盆，但是我們現在把裝水的盆弄的越來越小，必然要缺水。
城市空間當中要嚴格控制城市總面積的擴張，特別是特大城市的面積，要嚴格的控制。在“十二五”規劃建議中，中央也已經明確要控制特大城市的邊界。
整體來講，還是要擴大城市的居住空間、公共設施和綠色空間。同時要按照農業人口向城市轉移的規模和速度，逐步、適度的減少農業的生活空間，這個主要是農村居民生活點，大概占16.5萬平方公里，這個數量是比較大的，但是這個也不能盲目去做，要和整個城鎮化進程，特別是農民工市民化、農業人口真正融入社會的進程要緊密結合在一起，把農民趕上樓，趕到城，這樣也不對。
我國的獨立工礦區有4.4萬平方公里，城市建成區當中還有8500平方米的用地，還有接近一萬平方公里的全國和省級以上的開發區，合計在一起，扣掉重復的部分至少有5萬平方公里，我們的工業剛剛超過日本，日本只有1600平方公里，當然我們有不可比的因素，我們的礦業占的比較大，如果僅僅比較幾個城市的話，就可以發現，幾個城市的工業用地，這幾個城市不包括礦業的，就已經大大超過了日本的全國的工業用地。
日本三大都市圈的工業用地有600平方米，集中日本主要的礦業在里面。大巴黎的工業用地只有200平方米。如果單個城市來看，比如說某一個城市的工業用地已經達到了900多平方公里，鄉鎮建設用地就有400平方公里，工業用地多，為什么呢？
主要是由于分散給鄉鎮和區、縣以下的工業園區太多。整個工業用地有900多個，那么鄉鎮的工業用地就占到了400，這個效益和產出是可想而知的。
工業用地占地多和我國長期以來的工業化情結，特別是由此而形成的工業用地的低價有關的，工業用地的價格遠遠低于居住和商業，低于服務業的用地，工業用地的價格目前僅為居住用地價格的14.4%，是商業和服務業價格用地的11.%。
很多地方是實行零地價的，這個工業結構也要理清楚，不同類型的產品空間價格到底應該怎么來看。過去給工業大大的進行優惠，而給居住的價格又很高。居住用地的價格平均就是4000多，價格在這里放著呢，所以想要步驟很快的下來是不現實的。
第三個實現城市化與可持續發展的雙贏，必須構建兩橫三縱城市化發展的格局，國家將在戰略層面上推動構建兩橫三縱為主體的城鎮化格局。兩橫是沿路橋通道和長江通道以北以南，三縱京哈、京廣這一條，還有一個內蒙古的包頭、呼和浩特左右下來，一直到昆明，這是一個溝通西部地區南北的一條通道。
我們要推進這兩橫三綜上的環渤海、長三角、珠三角優化開發，形成三個特大城市群，這三大城市群應該成為我們國家參與經濟全球化的主體區。成為全國重要的科技創新和研發基地，成為我國人口集聚最多、競爭力最強、創新能力最強、綜合實力最強的區域。這三大區域仍然是我們國家未來經濟發展的主體。
同時，要推進兩橫三縱上的哈爾濱、長春地區、還有中原地區等等的重點開發，形成若干新的大城市群，使他們成為未來支撐全國增長的新的經濟增長區，全國重要的人口和經濟密集區，以及重要的產業基地。現在東部地區的增長速度有所下降，特別是剛剛說的三大城市群，但是要保持我們未來一個比較平穩和較快的增長，那么剛才我說的那些區域，能夠上來，會起到很大的填補的作用。
為什么要構建這樣一個兩橫三縱為主體的城市化格局，我覺得這就是可持續發展的城市化，相對于我們過去城市化模式，相對于我們過去城市化的布局，是一種可持續發展的。這是一種使經濟和人口更區域集中的格局，產業可以集中布局、人口集中居住、城鎮可以密集分布，這樣才能夠給自然留下更多的空間，給我們的子孫留下更多的美好家園。
第二這是種資源利用更加區域集約、高效的格局，如果大部分的人口和就業能夠集中在這些大的城市群，及其周邊地區，那么我們基礎設施的共享水平會大大的提高，現在基礎設施建了很多，但是很多基礎設施利用效率不高，共享水平不夠。如果可以形成節能型的軌道交通將會成為大城市群之間的重要交通工具，相應就會減少汽車的使用量了。
同時大城市群如果一個幾千萬人口或者上億人口的大城市群，本身就可以形成一個相對獨立的比較完整的產業體系，就會大大的減少大跨度的物流運輸、物流的成本會大大降低。大家知道美國的能源消耗很高，而日本和歐洲的要比美國消耗要低，其中一個重要的就是日本和歐洲就不同于美國蔓延式的城市化模式。
第三這是一種對污染防治更有效的格局，我們現在的污染為什么這么嚴重，和我們分散的工業化布局密切相關。所以經濟的集中布局和人口的集中居住，才能夠提高污染治理的效果。
第四這是一種生態系統可以真正能夠得到休養生息的格局。因為大城市型地區人口集聚能力提高了以后，會相應減低生態地區人口承載的壓力，這樣就會給自然、給森林、給含氧水源保持水土提供了保障。
中國綠色城市和可持續發展的道路，必須要盡可能少的占用農業和生態空間，盡可能少的消耗能源、資源，盡可能少的排放污染的城市化道路，以上是我個人的觀點，僅供參考。最后祝本次論壇取得圓滿的成功。謝謝大家。
