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2024年11月24日
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由發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合商務(wù)部中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心、聯(lián)合國(微博)開發(fā)計劃署駐華代表處、上海市發(fā)展和改革委員會和上海市寶山區(qū)人民政府舉辦“2012中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”于2012年3月25日在上海召開。國土資源部副部長胡存智在會上演講。
胡存智：感謝大會論壇給我一些時間，能來說一說關(guān)于加強土地調(diào)控引導(dǎo)，促進城鎮(zhèn)健康發(fā)展的問題。首先第一個我想說，要高度警惕我國城市發(fā)展中土地城鎮(zhèn)化過快的現(xiàn)象。土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化應(yīng)該有一個合理的比值，這個比值要控制在一個合理的預(yù)值范圍，這兩者之間要相互適應(yīng)，一般來說城鎮(zhèn)用地的增長彈性系數(shù)來衡量，國際社會公認的一個標準，應(yīng)該是在1：1.12之間。
從目前我國城市發(fā)展情況來看，土地城鎮(zhèn)化的速度遠遠超過了人口城鎮(zhèn)化的速度。從20年的數(shù)據(jù)表明，在我國建成區(qū)的快速增長，而同時城鎮(zhèn)集聚的人口明顯滯后，造成了城鎮(zhèn)的過度擴張，土地城鎮(zhèn)化的速度過快。
我們分兩個時段來看，第一個時段1990年到2000年，這個時候土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年最近的10年，這個趨勢更快了。城市的建設(shè)用地面積擴大了83%，但是城鎮(zhèn)人口僅僅增加了45%。
這張圖(現(xiàn)場PPT)上可以看出來，土地城鎮(zhèn)化的速度在上邊這根曲線始終快于人口城鎮(zhèn)化的曲線，這些柱狀圖表明人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的差值，一直保持土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化速度的情況。
因此我們得到的結(jié)論，我國城鎮(zhèn)用地增長的彈性系數(shù)大大超過了合理預(yù)值，所以從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些。
那么我們假設(shè)一下，按照現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度，讓人口城鎮(zhèn)化的速度跟上來的話，我們做了一個假設(shè)，進行計算。到2010年的城鎮(zhèn)化速度，應(yīng)該達到的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是59%，也就是說現(xiàn)在在城市里的人口數(shù)量，如果跟土地相比，整整大概慢了10個百分點。
第二要加強規(guī)劃的引領(lǐng)，來扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化速度過快的狀況。扭轉(zhuǎn)的辦法有兩個，第一個是加快人口集聚，第二是控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的過快擴張。
首先第一個是增加城鎮(zhèn)人口，特別是定居的人口，充分釋放城鎮(zhèn)集聚人口的功能，首先是加快各類人口進城定居，把享受城市保障和福利的資格，與戶口脫鉤，使包括農(nóng)村進城務(wù)工人員的人群成為城鎮(zhèn)人口。其次逐步解除戶口的限制條件，消除外來人落戶的限制，切實增加落戶人口。
第一條，要把這些能享受的條件逐項逐項享受，比如說原來沒有城市人口不能念書，現(xiàn)在逐步變成沒有城市戶口念書還是可以的，只是在選擇學區(qū)上有所差別，這樣逐項來解除跟戶口掛的太緊的各項政策，這樣一步步使城市的進城人員落實下來。第二步才是開放戶籍。
第二個是加強對城市土地擴張過快的管控。這方面主要有幾項措施，在土地規(guī)劃中，國土的政策中也做到了相應(yīng)的一些工作。第一個按照社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，來制定用地的極限。通過這樣的規(guī)劃來促進大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照建設(shè)部的標準和國土資源部節(jié)約集約的條件，按照對城市化基本完成的情況下，到時候應(yīng)該用多少地，把這個設(shè)為極限，現(xiàn)在安排用地，先按這個極限來進行安排，也就是說最多不能超過這個數(shù)量。城市的發(fā)展規(guī)模，一般是不容易人為安排和控制的。但是人均用地極限卻是可以設(shè)置和加以控制的。
到目前為止，我們發(fā)現(xiàn)，我國目前的城鎮(zhèn)用地水平，比我們原來設(shè)想的要粗放。根據(jù)最新的土地調(diào)查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)目前城市的用地已經(jīng)超出建設(shè)部和國土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情況就是，局部是節(jié)約的，但是總體上城市用地是浪費的。
第二個方面是發(fā)展兩橫三縱的城市群。這個方面陳錫文主任已經(jīng)很詳細的介紹過了。第三個是設(shè)立城市的發(fā)展邊界和有條件的建設(shè)區(qū)，來優(yōu)化城市布局。
在土地利用總體規(guī)劃中，設(shè)定城鎮(zhèn)發(fā)展的邊界，確定容許建設(shè)區(qū)有條件建設(shè)區(qū)，防止特大城市、大城市面積的過度擴張。同時還要劃定出限制建設(shè)區(qū)，這是農(nóng)業(yè)專用的區(qū)域，和禁止建設(shè)區(qū)，就是生態(tài)專用的區(qū)域等等，使得農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。
我這里有一張圖(現(xiàn)場PPT)，這是限制用地，這是城市增加的用地，整個構(gòu)成一個規(guī)模邊界，所能用的地就是這么多，然后在這個區(qū)域構(gòu)成容許建設(shè)區(qū)，在外面劃定擴展邊界，把城市基本局限在這個范圍內(nèi)。這是有條件的建設(shè)區(qū)。跟著繼續(xù)劃定一些禁止建設(shè)區(qū)，最后其他廣闊的空余就是限制建設(shè)區(qū)。
第四個，就是通過約束城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量來開展增減掛鉤，防止人地進一步的分離。這個就是把城市的有地和農(nóng)村用地統(tǒng)籌考慮。因為，剛才講到城市化問題的時候，城市化過程是在流動中形成的，那么就是在人口的流動中，使他和土地相配套。
建立人口土地聯(lián)動的機制，以土地的聯(lián)動帶動人口的流動，在減少農(nóng)村建設(shè)用地的條件下，增加城鎮(zhèn)的建設(shè)用地，促進農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)和城市集聚，防止城市擴大，人口不增加。這是一個示意圖(現(xiàn)場PPT)，時間關(guān)系就不仔細說了。
最后一個就是建立集約節(jié)約用地的標準和評價制度，提高城鎮(zhèn)的集聚水平。通過研究制定土地可持續(xù)利用的指標體系，在城鎮(zhèn)化過程中，這些指標體系起到調(diào)控的作用，控制好用地規(guī)模和經(jīng)濟的各個層面。同時建立宏觀和微觀的評價體系，做好評估工作，對各類節(jié)約集約用地進行適當?shù)脑u估。
最后一個就是通過這些指標體系來對城市擴展和城市化水平進行嚴格監(jiān)測、嚴格控制不達標的城市需求。我就用這點時間給大家說這些，謝謝大家。
