加強城市社會建設和社會管理刻不容緩
時間：2012-02-23 17:28:06
來源：國家行政學院學報 作者： 張林江
記者：陸先生，目前我國正處于社會結構的重大變革時期，您近年來十分關注社會結構的研究，請介紹一下您的研究脈絡和研究發現好嗎？
陸學藝：我們的研究是從社會階層結構研究開始的。這個研究從1999年初開始，共做了3年，參與調研的工作人員有幾百人，我們完成了8個縣市、2個大型
國企、1個鄉村社區和1個大學社區的抽樣問卷調查、入戶訪談，收集了1萬多份問卷和近千份訪談記錄資料，最后形成了《當代中國社會階層研究報告》。
在這個報告里，我們提出了以職業分類為基礎，以三類資源（組織資源、經濟資源、文化資源）占有狀況為標準的社會階層劃分方法。根據分析，我們將當今中國
的社會群體劃分為10個社會階層，分別是國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業服務業員工、產業工人、農業
勞動者、城鄉無業失業半失業者。這10個階層分成上層、中上層、中中層、中下層和底層五種社會經濟地位。由于這種社會階層劃分方法建立在大量調研數據的基
礎上，與多數群眾的基本看法一致，因此有一定的說服力，也在學界引起相當反響。
我們的第2個研究成果是《當代中國社會流動》。我們在大量調查的基礎上，梳理了我國1949年后的5次大的社會流動，分析了10大社會階層的來源和流向，以及未來演化趨勢，并提出了改革和調整中國社會流動機制的政策建議。這個研究歷時兩年半。
從2006年起，我們開始關心更為復雜的當代中國社會結構研究。該課題研究和寫作花費4年多，直到2010年才出版《當代中國社會結構》一書。
記者：這本書研究分析了社會結構的10個方面，可以說是對當代中國的全景式框架描述和脈絡掃描。
陸學藝：對。社會結構是社會學研究的核心問題，既是社會靜態分析的終點，又是動態分析的起點。19世紀著名的法國社會學家迪爾凱姆曾說：“對社會結構的分析是理解一切社會現象的出發點。”
根據我們的研究，我國社會結構調整大大滯后于經濟結構變化，目前，中國經濟結構已經達到工業化中期階段，而社會結構還處于工業化初期階段。這是引發諸多社會問題和矛盾的重要根源。
記者：你們的研究分析了我國城鄉結構的現狀和城市化未來趨勢，并認為這是中國發展的“幾千年未有之變局”。
陸學藝：改革開放以來，我國的經濟建設持續、穩定、快速發展，經濟總量躍居世界第二。在三次產業中，二產占468%。中國已是制造業大國、世界工廠，經濟已進入工業化社會的中期階段，可以說已經實現了工業化。
隨著工業化的發展，中國的城市化發展也很快。1979年中國的城鎮人口只有172億人，城市化率為179%。2000年，城鎮人口為459億人，
城市化率為362%。進入新世紀后，中國的城市化發展大大加快。根據第六次全國人口普查數據，2010年我國城鎮人口達到66557萬人，10年間城鎮
人口每年遞增2065萬，城市化率每年遞增135個百分點，2010年城市化率達到497%。
可以肯定地說，2011年我國的城市化率一定會超過50%，到達了城鎮人口超過農村人口的轉折點，從此，中國由農村社會轉變為城鎮社會，真正實現了“幾千年未有的大變局”。實現了中國社會結構的大變遷。
記者：那么，如何判斷我國未來城市化的發展趨勢？
陸學藝：從世界發達國家的經驗看，越過50%的轉折點后，城市化還將高速發展。1945年二戰結束時，歐洲的城市化率就是50%，50年后，城市化率達
到90%以上。如果沒有戰爭、特大天災侵擾，中國經濟持續發展，2040年中國的城市化率將達到70%以上。中國將真正成為工業化、城市化的現代社會。如
何實現好城市化，是中國今后幾十年的大事，也是世界的大事。
記者：難怪美國著名經濟學家斯蒂格利茨在新世紀之初曾經說過，21世紀人類最大的兩件事情，一個是高科技帶來的產業革命，另一個就是中國的城市化。但是，從人們的日常感受看，城市化是一把雙刃劍，既帶來經濟的繁榮，但也會帶來大量社會問題。
陸學藝：因為各種原因，中國的城市化發展道路很曲折。在1958-1961年“三年經濟困難”之后，政府就把城門關了，嚴格限制農民轉為城市居民。直到
1998年，才提出 “小城鎮大戰略”設想，讓農民進到小城鎮和中小城市，但城門一開，大量人口涌向大城市。正如前述，十多年功夫，每年增加2000多萬
人。現在中國的城鎮常住人口超過67億，比歐盟27國的總人口還多，是美國總人口兩倍多。
2億多農村人口在很短的時間內涌到城里
來，一方面為國家創造了巨量的財富，大大推進了二、三產業大發展，這是中國經濟突飛猛進的主要原因之一；另一方面，城市病、特大城市病也集中爆發了，這給
城市社會管理提出了很大的挑戰。大家都能看到，這些年社會矛盾、社會沖突、社會問題突出了，看病難、上學難、住房難呼聲高漲，交通堵塞、資源緊張、環境污
染，城鄉差別、行業差別擴大，貧富兩極分化，詐騙盜竊增加、社會治安惡化，行賄受賄、貪污腐敗、大案要案、刑事犯罪案件大量增加，上訪上告、群體事件頻
發，勞資關系、干群關系、黨群關系相當緊張。
記者：因為城市化快速發展帶來了大量社會問題，所以有一些人提出城市化步伐應該放緩，還有人提出要分析是否繼續搞城市化，甚至有人提出“逆城市化”思路，要清退一部分進城農民回到農村去。
陸學藝：面對經濟報喜、社會報憂、城市病集中爆發的現狀，社會各界有各種不同的評論是正常的。但是應當看到，這些都是我國經濟社會高速發展中出現的正?，F象，出現一些問題在所難免，應當通過繼續深化改革和轉變發展方式逐步解決。
中國已經實現了工業化，這是多年來許多仁人志士夢寐以求的理想。中國也一定要實現城市化，這是符合歷史潮流、符合社會發展規律的，世界上還沒有哪個現代化國家是建立在農村社會基礎上的。我們好不容易達到了城市化率50%的水平，豈有倒退回去的道理。
我國城市化的高速發展，只是進入工業化中期后社會發展加速的產物，實際只是彌補了過去幾十年嚴格限制農民進城造成的城市化嚴重滯后于工業化的不足，帶有
還賬的性質?，F在達到的50%的城市化率，是適合經濟達到工業化社會中期階段的水平的，是符合經濟社會協調發展要求的，是糾正“經濟一條腿長，社會一條腿
短”的一個重要方面。這些年城市化高速發展，應該說也是我國經濟社會發展取得輝煌成就的重要方面，這是毋庸置疑的。
當然，我們也要高
度重視目前快速城市化帶來的種種負面現象，包括各種社會矛盾、社會沖突和社會問題?？陀^地說，所有實現現代化的發達國家，在工業化、城市化過程中，這些問
題都是發生或存在過的。幾經反復，他們逐漸解決了這些問題，才發展成為現代化國家。我們是后來者，我們也會遇到這些問題，也一定能解決這些問題。
記者：所以，在城市化快速發展的同時，特別是今年我國城市化率超過50%的臨界點后，加強城市社會管理是十分必要的。
陸學藝：對。十六大以來，黨和政府在大規模進行經濟建設的同時，很重視社會矛盾和社會問題的研究和解決。十六屆三中全會提出要貫徹落實科學發展觀，其中
就有經濟社會協調發展的內涵；十六屆四中全會提出構建社會主義和諧社會的戰略思想，提出要加強社會建設和社會管理，就是要解決好這些問題。這些年來，我們
出臺了很多社會政策，制定了相應的法規和法律，大量增加人力、物力、財力的投入，目的就是要解決這些問題，治理和遏制城市病的產生和蔓延，而且也取得了一
定成效。我們相信，這些問題通過正在大力開展的社會建設和社會管理是可以解決的。
從我國社會主義現代化事業長遠發展的前景看，隨著經
濟持續、平穩、較快增長，我國的城市化也一定會持續較快發展，這是不可阻擋的。所以，今后我國的社會建設和社會管理任務是很重要、很艱巨的，既要解決好目
前已經產生的社會矛盾、社會沖突和社會問題，又要解決好可能新產生的問題。
記者：眾所周知，根據變化的新形勢，黨中央非常及時地提出來，在新的歷史時期，要加快以保障和改善民生為重點的社會建設，其主要內涵是什么？
陸學藝：中國的革命與建設是分階段推進的。在不同的發展階段，形勢變了，就要采取不同的戰略和策略。這是我們的基本經驗。根據形勢的變化，十七大通過的
黨章修正案將社會建設同經濟建設、政治建設、文化建設并列，作為中國特色社會主義事業總體布局的重要組成部分。這體現了我們對社會發展規律、黨的執政規律
的認識深化和提高，具有極為重大的現實意義。
在現階段，社會建設主要有以下幾個方面的任務：一是全面發展包括勞動就業、收入分配、社
會保障、住房等民生事業和科研、教育、衛生、文化、體育在內的社會事業。搞好社會事業，改善民生，就是讓全體社會成員，共享改革發展的成果，這是建設和諧
社會的基礎性任務。二是加強社會體制和社會規范的改革與完善。在社會體制方面，就當前來說，應該建設好中央和地方的體制、城市和鄉村的體制、勞動就業體
制、收入分配體制、社會流動體制、社會各階層利益關系協調體制，等等。新體制要有新的社會規范。要建設與工業文明、城市文明相適應的社會規范，建設適應新
社會的倫理道德規范，保持和發揚農業文明中一些具有普遍意義的優秀傳統規范，形成新的中華文明。三是加強和創新社會管理，促進社會安全體制建設。完善社會
管理，保證社會正常有序，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。要創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平。四是加快調整社會
結構。一個國家或地區，最主要和最基礎的是經濟結構和社會結構，這兩個結構一定要協調，相輔相成。社會結構的核心是社會階層結構。社會階層結構的標志性指
標是中等收入者階層的比重。2008年，我國的中等收入者階層的人數只占總就業人員的23%，離現代化國家應有的兩頭小中間大的“橄欖型”社會階層結構還
有很大距離。
記者：那么，如何理解社會建設和社會管理的關系呢？
陸學藝：社會管理是社會建設的重要內容，是社會
建設的一個組成部分。另外，我認為，鑒于社會建設的重要性，特別是目前我國社會建設工作的繁重性，應當考慮將社會建設在社會主義事業“四位一位”的總體布
局中排到第二位，并通過建立統籌協調性的領導機構、加快頂層設計、加強人力物力財力配備、形成機制化議事程序等方式，大力加以推進。
記者：就城市社會管理的視角看，目前應當做好的重點工作是什么呢？
陸學藝：目前亟需辦好三件大事。一是科學規劃構建現代城市社會管理的框架。二是改革現行的農民工體制，破解城市內部二元結構的難題。三是加強建設健全的基本公共服務體系。
記者：科學規劃現代城市社會管理框架的原因是什么，規劃的落腳點是什么？
陸學藝：近年來，我們在四川成都、江蘇太倉、福建晉江等地進行了大量的社會建設、社會管理調查研究。我們發現，現行的城市社會管理體系和資源配置方式已經很不適應城市發展的需要。
比如，1998年，中國有41608萬城鎮人口，城市化率334%。當年有各類城市664個、737個市轄區、5732個街道辦事處。2010年，我
國城鎮人口達到66557萬人，城市率為497%，有各類城市653個、市轄區853個、街道辦事處6923個。12年間，城鎮人口增加24949萬
人，但城市社會管理機構并沒相應變動，城市數量還減少了，平均每個街道辦事處原來管理726萬人，2010年平均每個街道管理96萬人。東南沿海諸省
市有不少街道要管理十幾萬人、幾十萬人，管理百萬人以上的街道也有幾個。城市的街道相當于農村的鄉鎮，是政府派出的辦事機構，只有幾十個公職人員，怎么能
管理得過來？怎么能提供好的服務？街道下面的社區自治組織，一個社區有幾千人，甚至有幾萬人，怎么能自治得好！城市基層組織管理服務對象如此膨脹，難以管
理，這也是中國目前社會矛盾多發、頻發的主要原因。
另外，未來我國的城市化還會繼續發展，還會有數以千萬計的農民進到城里來。所以，
我們應當科學規劃、合理設置，建設好城市、區、街道、社區的管理架構，搭建好基層社會治理平臺，把新進來的居民組織好、安排好、服務好，并和老市民融合
好，使新老市民都能安居樂業，和諧相處，共建美好家園。這是做好城市社會管理的基礎，也是一項重要的基礎建設，一定要首先建好。
記者：城市內部二元結構是一個新的概念，他要表達的內容是什么？
陸學藝：所謂城市內部二元結構問題，主要是農民工體制問題。根據有關部門統計，2010年全國城鎮職工335億人，是全世界最大的一支工人階級隊伍。
其中，離土又離鄉的農民工155億人，占總數的46%。農民工已進入到工廠、礦山、商店、機關、學校、醫院等各個單位，有些行業、企業中，農民工占到
70%～80%。
在改革開放過程中，農民工為中國現代化建設做出了彪炳史冊的巨大貢獻。但在現行體制下，他們與其他勞動者同工不同
酬、同工不同權。在就業單位，他們是另類職工；在城市，他們是邊緣群體。他們不能公正地享受到改革發展的成果，有的還受到歧視或利益剝奪。這種不合理、不
公平、不公正的狀況，特別是對于當下80后、90后為主體的農民工群體來說，已經無法象第一代農民工那樣忍耐下去，必然產生諸多矛盾和問題。這是目前勞資
糾紛、群體事件、社會治安、刑事犯罪多發頻發的最主要根源。為此，解決農民工問題應該盡快提到重要的議事日程上來。農民工體制不改革好，城市無寧日，國家
無寧日。
具體解決思路，就是要進行社會體制改革，破解城市內部二元結構。這就需要超越目前解決農民工就業、住房、勞動保護等小恩小惠
民式解決問題理念，從根本上破解現行的農民工體制。要把農民工分期分批逐步轉化為正式工人，轉化為城市居民，實現城市內部的一體化。這是一項事關全局的重
大體制改革。從解決路徑上看，事先要做好調查研究，弄清農民工的人數、分布、生產生活狀況等各種問題，了解農民工的意愿、希望和要求，在摸清底數的基礎
上，實事求是地提出解決農民工問題的整體方案、具體政策和實施步驟。
記者：加強基本公共服務體系建設，是近年來政府的重點工作，他和加強城市社會管理是什么關系？
陸學藝：履行公共服務職責是現代社會中政府的一項重要職能。為此，要把就業、收入分配、社會保障、公共教育、醫療衛生、住房、交通等保障和改善民生的各項事業辦好，推進基本公共服務均等化，使這種廣義的社會福利惠及每一個城鄉居民。
城市社會和農村社會不同。農村社會的生產方式是一家一戶的小農經濟，生活方式也是一家一戶的，但他有家族、宗族、血緣關系的親族和鄰里相助以及村落組織
體系的支撐，形成了傳統農業社會的生產、生活運行體系。城市社會則不同，生產方式是專業分工越來越細的社會化大生產，生活和生產不在同一個空間，居民個人
特別是新來居民進到一個城市舉目無親，如何就業、如何生活，都會遇到困難。如果得不到及時救助，就可能產生社會問題。所以，一定要有政府、社會組織來幫
助?，F代社會的政府，一定要建立公共服務體系，幫助居民解決生活中的難題。
經過這些年的努力，我國基本公共服務體系已經逐步建立起來，但還需要完善，服務的范圍需要擴大，服務的標準需要提高。其中最關鍵的是要建立現代公共財政體制，使得各項公共服務有財力保證。同時，要建設好中央和地方的公共服務管理體制。
記者：您提的三條城市社會管理建議很有針對性。但城市社會管理千頭萬緒，工作任務繁雜，如何能夠形成機制化的長效推進方式呢？
陸學藝：我建議每年召開一次城市工作會議。改革開放以來，我們形成了每年開一次全國農村工作會議的傳統，效果很好，推進了農村的改革和發展。
現在城市化快速發展，半數以上的居民生活在城里，城市工作千頭萬緒，很多都是新的，有的地方做得很好，有的還在摸索。每年開個會，總結各地、各方面的工作和經驗，及時發現和分析新問題、新矛盾，部署下一年、下一階段的工作任務和工作重點，是很有必要的。
