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2024年11月24日
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從2008年開始，我國相繼推出一系列的區域規劃。這些規劃對于促進區域經濟科學發展、合理發展有著重要意義。
編制跨省區的區域規劃
2005年，國務院對區域規劃進行了部署，在三類重點地區編制區域規劃：一是跨省區經濟聯系比較緊密的區域；二是城市群區域，即城市聯系比較緊密的區域；三是生態比較重要的區域。在國家批準頒布的區域規劃中，有一些是跨省區的規劃，空間尺度比較大，如長三角地區、關中—天水地區、成渝經濟區等；有些規劃空間尺度比較小，是省域范圍內的，如北部灣、珠三角、江蘇沿海、遼寧沿海、圖們江、河北沿海、黃河三角洲、鄱陽湖等?？傮w上看，區域規劃是按照國家的部署進行的，均是跨行政區的規劃，對促進區域經濟發展有著非常重要的指導作用。
就2012年以及未來我國的區域規劃而言，我們還需要完善三個方面的問題。首先，編制跨省區的區域規劃。我國省際交界地區很多是欠發達地區。過去，省級行政區基本按照自然地理邊界進行劃分，如以河為界、以山為界，交通極為不便，離中心城市也比較遠，經濟比較落后。此外，連片貧困地區基本處于各省交界地區。筆者認為，通過區域規劃，可促進省際之間交通設施建設，促進城市發展，進而通過城市發展帶動區域發展。因此，從國家層面來講，應把重點規劃放在省際之間，編制跨省區的區域規劃。
其次，編制區域規劃不僅要促進區域發展，還要促進生態環境的保護，要與全國主體功能區規劃銜接起來。適合發展的區域要加快發展，生態比較脆弱的區域要加強保護，即規劃要有約束力。區域規劃不僅是發展規劃，而且還應是生態保護規劃。
最后，各地要處理好區域規劃與其他規劃的關系。如要明確與全國主體功能區規劃、國土規劃、環境保護規劃的關系；要理順與各省市有關的空間規劃的關系，如與城市規劃、村鎮規劃、城鄉規劃、城鎮體系規劃的關系。目前，我們的規劃很多，但各地并不知道彼此之間的關系，這就在規劃的實施上帶來了諸多難題。筆者認為，必須要理順區域規劃與這些規劃之間的關系，甚至需要通過法律形式來明確。此外，各項規劃應把發展戰略作為依據，克服規劃的隨意性。
城市規劃不能跨越階段
2011年是“十二五”規劃的開局之年，“十二五”規劃有兩大亮點：一是經濟發展方式的轉變，二是改善民生，提高公共服務水平。2011年各地區的經濟發展勢頭良好，比較重視經濟發展方式的轉變和民生問題。但是，各區域在發展上仍存在諸多必須要解決的問題。
雖然各地比較重視城市化、城鎮化，但對此的認識卻不盡一致。城鎮化的本質是農村人口轉移到城市。農民進入城市主要是為了尋找就業崗位，提高收入水平，不單純是找房住。農村有富余的勞動力，城市工業化水平提高和服務業的發展為其提供了很多工作崗位和就業機會，并且帶來了城市化水平的提高。但是，現在人們普遍關注的不是如何解決農民工的待遇問題，或者是其家屬的進城問題，很多地方重視的是城市的建設和空間的拓展。因此，筆者認為，各地應正確認識城市化、城鎮化的內涵，不能操之過急，要等到農村人口穩定之后再做這方面的規劃工作。
此外，地方政府不能把城市化等同于城鎮建設。有的地方提出土地城鎮化，認為城市占用的土地面積越大，城鎮化水平就越高。實際上，城鎮化不是指空間和土地。我們提倡集約發展，城市用地要集約利用，單位面積能夠承載更多的產業和人口?！笆濉币巹潯⑷珖黧w功能區規劃以及各地的區域規劃都傳遞了這樣一個信息，即高效利用國土空間。目前，我們在利用土地資源方面還比較粗放。
還有一個與城市化相關的錯誤觀點，認為城市化就是戶籍的改變。城市化應與就業相聯系，如果從事第二、第三產業，且住在城市或城鎮，那么就是城市化；如果仍然從事農業，住再好的房子也還是農民，也不是城市化。只要一個區域有農村、農業、農民，就不能說是“全域城市化”。目前，我們出現了“為城市化而城市化”的傾向。有的地方提出要用城市化拉動工業化，這其實是把城市化提到了一個不合適的高度。城市化是一個過程，是工業化的伴生物。
城市規劃建設方面也存在一些問題，如貪大求洋、唯美主義、千城一面。筆者認為，城市規劃美觀無可厚非，但關鍵問題是，是否把本該投入到公共服務、醫療、教育等方面的資金投入到了城市建設。如果挪用這些資金投入到城市建設，使城市美化和亮化的話，實際上就是提高了城市化的門檻，阻礙城市化進程。因此，城市規劃非常重要，但一定要以戰略和財力為依據，不能跨越階段。
科學規劃要注重戰略研究
從國家層面，要重視規劃，包括國土規劃、區域規劃、城市規劃等，但一定要注意規劃的銜接、規劃的依據，注重規劃的科學性。過去，人們總是覺得規劃的約束力不夠，規劃的權威性不夠。筆者認為，規劃的科學性也不夠。如果規劃得不科學，按規劃實施會遭受很大損失。提高規劃的科學性，就要搞好戰略研究，把戰略研究放在一個更重要的位置。很多地方不太重視戰略研究，甚至不懂戰略是什么。實際上，戰略問題非常重要，同時難度也很大。發展戰略是長期性、全局性、關鍵性的發展思路，如果沒有戰略的指導，而在倉促間作出規劃，那么規劃的科學性就值得懷疑。
區域發展、地區發展都是有條件的。如有的地方適合發展農業，有的地方適合發展工業，有的地方適合搞生態保護，各地差異較大，因此要因地制宜，各地不能只采取一種發展模式。又如，各地都比較重視縣域經濟發展，但大家都只是在關注經濟結構、產業結構，因此，以農業為主的縣就會認為自己的產業結構不太合理。筆者認為，不能這樣看問題。因為，有些縣本身就是農業區，第一產業在產業結構中的比例自然就高，第二產業的比重相對較低；有的縣是礦區，那么第二產業在產業結構中的比例就高。所以，經濟結構、產業結構在區域規模比較大的情況下，至少是地級市這個層次上才有可比性，才可以衡量結構是不是合理。城鄉結構也是如此，范圍太小就沒必要糾纏結構問題。
總的來說，促進區域發展要注意幾個方面的問題：一是因地制宜，根據自身的具體情況來謀求發展思路；二是要集約用地，在單位面積內要有更多的投入，要吸納更多的人口；三是要相對集中地發展，不要太分散；四是要發展產業集群和特色產業；五是加強環境保護，防止污染和對環境的破壞。
?。ㄗ髡呦祰野l改委國土開發與地區經濟研究所所長）
