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2024年11月24日
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由于建設用地的供應模式存在問題，使得土地一級市場被壟斷，且一、二級市場之間存在著巨大的價差，征地沒有增加農民土地的利益甚至相反，因而急需改革。
近日，溫家寶總理在中央農村工作會議上指出，明年一定要出臺相應法規，推進集體土地征收制度改革，保障農民的土地財產權，大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例。
應該說，這是溫總理首次從“出臺法規”的層面強調保障農民的土地財產權，與往年國務院或相關部委關于制止野蠻拆遷、維護農民權益的通知明顯不同，可以看作是從制度上改進現有法制框架，對農民土地增值收益進行彌補和保障。
盡管《憲法》《物權法》《土地管理法》等已規定了農民的土地承包經營權和集體土地的權利，但總體來說，這些權利都是基于農業的權益，而非基于土地的權利。一旦土地被征收，農民所能獲得的補償都是基于“農業收入”計算出的。就像《土地管理法》第四十七條所規定的“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”，甚至該條款還規定了“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。
城市土地出讓可以拍出天價，為何給農民的補償卻要設置上限？從這個意義上說，要真正保護農民的權益，最根本的莫過于修訂相應法律法規。
當然，要大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例，方法有很多，現在急需的或許還是從改革建設用地的供應模式入手，打破政府壟斷一級市場的供應模式，允許土地的所有者在合法、合規劃的前提下，向建設用地的需求者直接供應。
首先，《憲法》第十條僅規定“城市的土地屬于國家所有”，并未限制集體所有土地的用途，僅《土地管理法》第四十三條中，才有“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，須依法申請使用國有土地”規定。同時將集體建設用地的用途嚴格限制于農民建房、鄉鎮企業等。這對集體建設用地來說，不公平。
其次，由政府統一供應建設用地的模式也有法律上的問題。因為《憲法》《土地管理法》都規定了“國家為了公共利益需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，意味著征收、征用土地的前提須是“公共利益”。而實際上，并非所有征收都是基于“公共利益”；很多非“公共利益”用途土地的取得方式，在目前的法律上并無依據。
正是這種建設用地的供應模式，使得土地一級市場被壟斷，且一級市場和二級市場之間存在巨大的價差。
改變建設用地的供應模式的好處在于：減少了交易成本，即減少了政府征收環節，從而節約基于征收而產生的行政成本；同時，這種建設用地的供應模式也有利于集約用地。一個簡單的道理是，隨著單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動就會受到遏制。
現實中，已有少數這樣的試點，如一些地方利用集體土地建公租房，這直接讓農民享受了土地增值收益。有關方面要繼續考慮的問題是，在打破土地一級市場的壟斷后，也應著手建立集體土地出讓制度，讓市場交易在規范、透明的制度下進行。
