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2024年11月24日
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十一屆全國人大三次會議的政府工作報告中指出：“要深入推進政務(wù)公開，完善各類公開辦事制度和行政復(fù)議制度，創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府，同時充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行。”政府預(yù)算信息公開作為政府信息公開的一項重要內(nèi)容，受到公眾的廣泛關(guān)注。政府預(yù)算信息公開也是國家推進政務(wù)公開、擴大民主的重要標(biāo)志。政府預(yù)算信息公開是在公共責(zé)任層面上提出來的，政府預(yù)算信息公開有助于人民對政府的監(jiān)督，有利于推進現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。政府預(yù)算信息公開無論是作為一種基本理念還是作為一種制度安排，對于我國建立預(yù)算國家，實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型都是極其重要的。自《政府信息公開條例》實施以來，預(yù)算信息公開工作逐步推進。但是，我們應(yīng)該看到，當(dāng)前我國預(yù)算信息公開尚處于起步階段。著人民民主法治意識不斷增強，我們必須進一步推進預(yù)算信息公開的進程、深度和廣度。
一、政府預(yù)算信息公開的理論基礎(chǔ)及其必要性分析
(一)政府預(yù)算信息公開的理論基礎(chǔ)
1.公眾知情權(quán)理論和民主參與理論
政府預(yù)算信息公開是保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要前提。目前，知情權(quán)己成為公眾和政府承認的基本人權(quán)之一。西德是首次在法律中規(guī)定知情權(quán)的國家，這是在世界范圍內(nèi)第一次在憲法中明確認可了知情權(quán)。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民按照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常同人民群眾保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”我國憲法規(guī)定的人民權(quán)利的實現(xiàn)條件是國家必須為人民提供相關(guān)信息，保障人民的知情權(quán)。
2.人民主權(quán)理論
目前，人民主權(quán)理論是關(guān)于國家和政府起源的主要理論。人民主權(quán)，即人民是國家的主人。英國杰出思想家洛克闡述并理論了“天賦人權(quán)”的思想，認為立法機關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，人民有權(quán)罷免或更換立法機關(guān);法律和政府的重大決策，必須取得人民的同意。17、18世紀(jì)，盧梭繼承并發(fā)展了洛克的思想，系統(tǒng)提出了人民主權(quán)理論①。馬克思、恩格斯則站在歷史唯物主義的高度闡述了人民民主與國家的關(guān)系，認為人民有權(quán)來為自己建立新的國家制度。我國憲法第2條也規(guī)定“中華人民共和國一切權(quán)利屬于人民”。根據(jù)人民主權(quán)理論，政府預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)向社會公眾公開。政府預(yù)算信息是一種公共資源，應(yīng)當(dāng)屬于人民所有，政府理應(yīng)向人民公開政府預(yù)算信息。
(二)政府預(yù)算信息公開的必要性分析
1.推進政府預(yù)算信息公開是加快社會主義民主法治進程、促進和諧社會建設(shè)的現(xiàn)實需要
根據(jù)人民主權(quán)原則，政府財政來源于人民，人民只是委托政府來管理和使用納稅人的錢。政府預(yù)算就相當(dāng)于公民與政府之間的合同。既然是簽訂的合同，公開就是應(yīng)該的事情。公眾就有權(quán)知情預(yù)算信息，就應(yīng)該有對預(yù)算活動的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，推進政府預(yù)算公開，保障公民的知情權(quán)，實際上是我們行使民主權(quán)利的前提條件。政府預(yù)算信息公開不僅是一個政治層面的問題，還是一個體制機制的問題，更是關(guān)系到民主法制能否實現(xiàn)的問題[1]。同時，政府預(yù)算信息公開，就是要把公眾看不見的東西變?yōu)槌浞至私獾男畔ⅲ袑嵄Ｕ瞎竦闹闄?quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這有利于推動社會主義和諧社會建設(shè)。
2.推進政府預(yù)算信息公開是遏制腐敗的客觀要求
現(xiàn)代政府發(fā)展的重要標(biāo)志之一，是國家權(quán)力的中心從議會轉(zhuǎn)移到政府，并且在“能動法治主義”的影響下，行政機關(guān)的能動性大大加強了，突出表現(xiàn)是行政自由裁量權(quán)的不斷擴大。[2]在這種情況下，加大對政府預(yù)算信息監(jiān)督的力度，防止政府濫用自由裁量權(quán)尤為重要。“陽光是最好的防腐劑。”政府預(yù)算信息公開將財政資金置于公眾的監(jiān)控之下，把財政資金的來源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地綜合各個方面的意見，避免因少數(shù)人專斷決策可能發(fā)生的失誤，保障人民當(dāng)家作主。
3.推進政府預(yù)算信息公開是推動財政體制改革、提高財政管理水平的重要途徑
包括政府預(yù)算信息公開在內(nèi)的公共財政體制改革可以從管理角度切入推動創(chuàng)新，進一步打開改革的制度創(chuàng)新空間。從財政管理的角度，虛心傾聽公眾的建議，努力在公眾訴求、各方需求和可用財力之間尋求一種平衡，促進政府預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，切實提高財政管理水平，使有限的財政資金用在人民群眾最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推動政府預(yù)算信息公開，不僅是財政體制改革的內(nèi)在要求，也是促進政府依法民主理財、提升預(yù)算管理水平和加強財政管理的重要途徑。
二、政府預(yù)算信息公開的現(xiàn)狀及存在的問題
自1999年開始，我國公共預(yù)算改革從收入轉(zhuǎn)向支出領(lǐng)域，人們開始關(guān)注政府如何管好錢和花好錢，對政府預(yù)算信息監(jiān)督不斷加強。自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來，我國政府逐步擴大預(yù)算信息公開的范圍。2009年3月，財政部首次向社會公布中央財政部分預(yù)算表。此后，在2010年3月，財政部將內(nèi)容更全、范圍較廣、解釋更細的“國家賬本”向社會公布。同時，財政部印發(fā)了《關(guān)于進一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，這是我國政府預(yù)算信息公開的重要一步。近年來，我國在擴大政府預(yù)算信息方面不斷探索，擴大了預(yù)算范圍、提高了預(yù)算收支活動的透明度并初步建立了適合我國國情的預(yù)算管理制度。在看到進步的同時，還要看到我國政府預(yù)算信息公開方面存在的問題。
(一)公民民主權(quán)利意識淡薄
公民民主權(quán)利意識淡薄，對政府預(yù)算信息公開重視程度不夠。從封建君主專制社會走來，濃烈的“臣民”觀念在現(xiàn)代社會的不少人心里揮之不去，缺乏主人翁意識和參與政治的積極性，權(quán)利觀念淡薄。在人們心目中，沒有認識到民眾要求政府預(yù)算信息公開是一種民主權(quán)利，反而將作為政府職責(zé)與義務(wù)的信息公開認為是政府的恩賜。有許多老百姓都把政府干部稱作“父母官”，這從思想上暴露出公民意識里根深蒂固的等級觀念，他們并不認為這些“父母官”，要為自己服務(wù)，相反，認為政府是要管民眾的，被管的人沒有資格要求了解更多的信息。這種觀念嚴重制約了政府預(yù)算信息公開的進程，人們應(yīng)該更加堅定自己的主人翁地位，通過信息的公開了解信息，參與治理。
(二)欠缺關(guān)于政府預(yù)算信息公開的法律規(guī)定
隨著我國市場經(jīng)濟的不斷完善，財政體制改革的不斷深入，1995年1月1日實施的《中華人民共和國預(yù)算法》的很多內(nèi)容已不能適用目前預(yù)算管理的要求，引起了不少問題，阻礙了我國預(yù)算制度的進一步發(fā)展，制約了政府預(yù)算信息公開的發(fā)展。由于我國政府預(yù)算信息公開制度尚未形成專門規(guī)定，欠缺相關(guān)立法，各地區(qū)往往制定出一些條例，依據(jù)條例進行預(yù)算信息公開工作。規(guī)定的公開內(nèi)容很少涉及政府預(yù)算信息，并且規(guī)定的范圍很窄，缺少法律依據(jù)。同時，缺少對監(jiān)督審查機制和責(zé)任追究機制的規(guī)定，在政府信息公開范圍方式不符合公眾要求或公開的信息達不到一定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由什么機構(gòu)審查并督促政府改正方面沒有規(guī)定。
(三)政府預(yù)算信息公開監(jiān)督不力
政府預(yù)算信息公開監(jiān)督機制不健全，致使我國政府預(yù)算約束力較弱，預(yù)算信息公開程度不高。雖然預(yù)算法規(guī)定了人大和人大常委會對預(yù)算進行監(jiān)督，但在現(xiàn)實情況中，人大受到人力、信息等各方面的制約，往往流于形式，不能真正發(fā)揮作為國家最高權(quán)力機關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。[3]并且，雖然我國的立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)都參與政府預(yù)算監(jiān)督，但由于各機構(gòu)的職責(zé)分工不太明確，監(jiān)督力弱，影響監(jiān)督效能的有效發(fā)揮。此外，公眾參與政府預(yù)算明顯不足。在我國公眾是以“公民”身份出現(xiàn)的，公民有依法納稅的義務(wù)，但同時還廣泛地享有在預(yù)算支出方面的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。然而在預(yù)算信息公開程度低和行使監(jiān)督權(quán)不力的情況下使得這些權(quán)利不容易實現(xiàn)。
三、推進政府預(yù)算信息公開的措施
(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立現(xiàn)代行政理念
首先，要樹立民主政治思想。現(xiàn)代社會是一個民主自由的社會，民主政治是一種參與政治，政治民主化是現(xiàn)代政治文明的基本內(nèi)容。我國社會主義政治文明建設(shè)的根本任務(wù)和目標(biāo)是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，促進公民政治參與和推動政治現(xiàn)代化。隨著社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府信息作為一種重要的社會資源成為理性溝通的基礎(chǔ)，而理性溝通是民主的前提。政府預(yù)算信息公開不僅是民主政治的要求，也是充分保障公民知情權(quán)的前提條件之一。其次，要轉(zhuǎn)變官本位思想，轉(zhuǎn)變干部舊觀念樹立服務(wù)理念。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想影響，為人民服務(wù)、對人民負責(zé)的基本要求在很多情況下還沒有落到實處。在政府預(yù)算信息公開的建設(shè)中，要增強政府部門工作人員的服務(wù)意識，提升政府預(yù)算信息公開服務(wù)能力。再次，要提高公眾素質(zhì)，增強維權(quán)意識。
(二)完善相關(guān)法律
1.推動知情權(quán)入憲
知情權(quán)是公眾享有的一項基本權(quán)利，國際社會已普遍把知情權(quán)認可為一項基本的人權(quán)，世界各地也紛紛在本國法律中確認公眾的知情權(quán)。在我國雖然憲法對知情權(quán)含有隱性規(guī)定，但我國是一個成文法國家，不習(xí)慣使用權(quán)利推定原則。作為保證公民權(quán)利的基本法，在我國憲法中明確規(guī)定公民的知情權(quán)，對于保障公眾積極行使自己的權(quán)利，監(jiān)督政府行為具有重要意義。積極推動知情權(quán)入憲，是推動政府預(yù)算信息公開，加快社會主義民主法治進程的必然要求。
2.制定《政府信息公開法》
《政府信息公開條例》的出臺是我國政府信息公開法制化的里程牌，但從長遠考慮，它只是一個過渡之舉，我國要建立有效有據(jù)的政府信息公開制度，應(yīng)當(dāng)最終制定《政府信息公開法》，使政府預(yù)算信息公開更有法可依。同時，還應(yīng)制定配套的實施細則，完善我國政府信息公開的法治體系，使政府信息公開更加有法可依。此外，還應(yīng)制定相應(yīng)的更加明確的救濟制度，逐步完善行政、司法、媒體、公眾監(jiān)督制度，給公民提供更多的救濟途徑。
3.積極修改預(yù)算法
現(xiàn)行預(yù)算法是1995年1月1日實施的，已歷時16年之久，很多規(guī)定已不能滿足社會發(fā)展的需要。在今年三月份召開的兩會上，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青一直執(zhí)著地關(guān)注中央和地方預(yù)算公開的進展，他指出：“現(xiàn)行預(yù)算法對預(yù)算公開未做任何規(guī)定，是預(yù)算公開缺乏法治化管理的重要原因。”一部好的預(yù)算法，不僅需要及時發(fā)現(xiàn)不足加以完善，還要盡可能考慮周詳，并讓公眾能看懂。
同時，不能讓預(yù)算法成為一紙空文，還必須在問責(zé)、追責(zé)方面作出明確規(guī)定。[4]在預(yù)算法修改時，應(yīng)該引入 “預(yù)算督導(dǎo)員”制度，對預(yù)算信息工作做不好的部門，可由各級人大特邀專業(yè)技術(shù)人員作為督導(dǎo)員進行指導(dǎo)，并對長期不能做好政府預(yù)算的部門進行適當(dāng)處罰，并詳細規(guī)定處罰措施。
(三)健全監(jiān)督機制
公眾是政府預(yù)算信息公開的權(quán)利主體，公眾有權(quán)監(jiān)督政府的行為。在完善公眾參與政府預(yù)算信息公開方面，可以引入非政府組織。通過非政府組織，公眾可以以政府邀請、自治參與等方式直接或間接地參與行政，并以權(quán)利所有者的身份對政府行為進行監(jiān)督。同時，還需充分發(fā)揮媒體的作用。在保障政府活動透明方面，媒體就承擔(dān)了很大的告知和監(jiān)督作用。媒體監(jiān)督具有輻射面廣、時效性強等優(yōu)點，可以使政府行為受到有效地監(jiān)督，有利于實現(xiàn)政府預(yù)算信息正確及時公開地進行。
我國正處于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變時期，政府預(yù)算信息的社會共享、相關(guān)決策的公開及法律確認公眾的權(quán)利等使政府與公眾之間產(chǎn)生了具有實質(zhì)意義的溝通。這種溝通可以使政府的公信力不斷增強，進而增加政府和公眾關(guān)系的和諧發(fā)展。目前，“陽光政府”的理念不僅已為社會普遍接受，也受到了中國政府的高度重視。陽光政府是責(zé)任政府，廉潔奉公、執(zhí)政為民的親民政府。陽光政府是靠完善的重大決策聽證制、重要事項公示制、重點工作通報制、政務(wù)信息查詢制度的貫徹執(zhí)行來保證執(zhí)政為民的。全面推進政府預(yù)算信息公開，對保障公眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、實現(xiàn)人民民主權(quán)利、提高政府的公信力、提高行政效率及治理腐敗有著重大而深遠的意義。
