沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)新城建設(shè)的路徑思考
時(shí)間：2011-12-09 13:10:37
來(lái)源：公共預(yù)算與政府管理
沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的新城建設(shè)，既是遼寧“十二五”期間優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局的要求，也是沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)綜合配套改革、推進(jìn)區(qū)域一體化的重要任務(wù)。各級(jí)政府都把新城建設(shè)作為城市經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和城市擴(kuò)張的有效途徑。隨著這些年的快速發(fā)展，沈陽(yáng)及周邊的新城建設(shè)初具規(guī)模，但開(kāi)發(fā)中的問(wèn)題也接踵而至。如何客觀地看待新城建設(shè)中面臨的各種挑戰(zhàn)，進(jìn)一步理清發(fā)展思路，以理性增長(zhǎng)理念推動(dòng)新城建設(shè)，無(wú)疑是擺在我們面前的一個(gè)亟待解決的重大課題。
新城發(fā)展在歐美經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的檢驗(yàn)，被認(rèn)為是目前能夠平衡城市化進(jìn)程與城市擴(kuò)張矛盾、提升城市人口生活質(zhì)量最行之有效的方法。近些年，國(guó)內(nèi)各地紛紛把新城建設(shè)作為城市經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和城市擴(kuò)張的有效途徑。為支持沈陽(yáng)建設(shè)國(guó)家中心城市，加快沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)同城化一體化步伐，省委、省政府在沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)5條城際連接帶上規(guī)劃建設(shè)了一批新城和新市鎮(zhèn)，進(jìn)一步拓展了城市發(fā)展的空間格局，為高起點(diǎn)、多層次、寬領(lǐng)域推進(jìn)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化提供了新的平臺(tái)。
那么，應(yīng)該怎樣進(jìn)一步理清發(fā)展思路，以理性增長(zhǎng)理念推動(dòng)新城建設(shè)？
進(jìn)一步理清新城建設(shè)發(fā)展思路
沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的新城建設(shè)，是一個(gè)具有綜合效應(yīng)、事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的舉措，需要有成熟的發(fā)展理念和清晰的政策思路。
以構(gòu)建沈陽(yáng)都市圈為發(fā)展目標(biāo)。都市圈和城市群已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化的主流形態(tài)。相比較而言，都市圈更加強(qiáng)調(diào)核心城市的作用和區(qū)域一體化發(fā)展的意愿。重點(diǎn)培育以沈陽(yáng)為中心、輻射周邊的新城網(wǎng)絡(luò)為依托的都市圈核心層，將是推進(jìn)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展水平、提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。
緊緊圍繞人口城市化這條主線(xiàn)。新城建設(shè)的關(guān)鍵是宜居和宜業(yè)，核心問(wèn)題是人口的導(dǎo)入。在人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，將釋放出住房、教育、衛(wèi)生等巨大的生活性消費(fèi)需求。發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，正是有了人口集聚，才有了城市化的加速發(fā)展，同時(shí)也奠定了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。哪個(gè)城市入住成本低、就業(yè)機(jī)會(huì)大，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障體系健全，交通便捷、生活舒適，將來(lái)成長(zhǎng)的空間就大。
樹(shù)立城市“精明增長(zhǎng)”理念。新城建設(shè)過(guò)程中的低密度開(kāi)發(fā)模式帶來(lái)了資源浪費(fèi)、能耗增加等一系列問(wèn)題。 “精明增長(zhǎng)”提倡一種資源集約型的城市發(fā)展理念。強(qiáng)調(diào)科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展所需的生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間，在土地與其他自然資源實(shí)現(xiàn)最大節(jié)約的前提下，創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益。新城建設(shè)應(yīng)采取分步開(kāi)發(fā)、滾動(dòng)發(fā)展的模式，依托大運(yùn)量公交系統(tǒng)引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)，沿交通站點(diǎn)周?chē)m當(dāng)提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。
堅(jiān)持市場(chǎng)與政府共同推進(jìn)。新城建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程，政策的投入在短期內(nèi)能夠顯現(xiàn)較強(qiáng)的推動(dòng)力，但難以成為城市化的持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)和人口的集聚必然是市場(chǎng)選擇的結(jié)果。在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，各種資源，如人才、資金、技術(shù)會(huì)流向生活環(huán)境優(yōu)越，成長(zhǎng)機(jī)會(huì)更多的城市。良好的規(guī)劃和城市治理可以吸引越來(lái)越多的人來(lái)居住、工作和創(chuàng)業(yè)，從而推動(dòng)新城的良性發(fā)展。
積極破解新城建設(shè)中的難題
創(chuàng)新投融資體制，保證資金投入。在加快新城建設(shè)進(jìn)程中，地方政府充分運(yùn)用土地從資源轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)的運(yùn)作模式，解決了城市化進(jìn)程中前期資金投入的問(wèn)題。但隨著新城開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程的加快和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金需求日益增大，再加上不斷增加的后期維護(hù)費(fèi)用，土地出讓和融資借貸的壓力日漸突出。如果國(guó)家繼續(xù)從嚴(yán)控制非農(nóng)業(yè)用地的供給，抑制房地產(chǎn)和城市建設(shè)過(guò)度擴(kuò)張，新城的建設(shè)資金將難以為繼，地方政府也將背上沉重的財(cái)政包袱。
新城建設(shè)應(yīng)建立經(jīng)營(yíng)運(yùn)作公司化、投資主體多元化、融資渠道多樣化、投資決策科學(xué)化、投資管理規(guī)范化、監(jiān)督約束法制化的新城開(kāi)發(fā)建設(shè)投融資體制，并進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。通過(guò)銀行貸款、政府補(bǔ)助、土地置換、存量資產(chǎn)調(diào)整以及發(fā)行建設(shè)債券或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券等多種途徑，籌集建設(shè)資金和進(jìn)行資金市場(chǎng)融資，支持新城建設(shè)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的跟蹤監(jiān)管，認(rèn)真調(diào)查定期匯總，制定可行計(jì)劃，嚴(yán)格按照計(jì)劃償還政府債務(wù)。建立融資與還貸的模型關(guān)系，把可負(fù)債務(wù)總量與財(cái)政收入預(yù)期掛鉤，確保融資、建設(shè)、創(chuàng)收、償債的良性循環(huán)。
逐步放開(kāi)道路、橋梁、供水、污水處理等領(lǐng)域的投資限制，吸引社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。應(yīng)積極推行委托招商方式，并完善相應(yīng)政策措施，鼓勵(lì)采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑻卦S經(jīng)營(yíng)、招投標(biāo)、PPP模式、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信托等多種方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)新城基礎(chǔ)設(shè)施。
積極探索政策貸款、財(cái)政擔(dān)保授權(quán)、項(xiàng)目融資等政府融資方式及資產(chǎn)證券化、委托借款、金融租賃、發(fā)行債券、票據(jù)融資等非政府融資方式，努力實(shí)現(xiàn)融資方式多樣化。
防止城市規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張，集約利用土地。新城積淀的寶貴土地資源，形成了不可替代的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，新城建設(shè)大幕開(kāi)啟，受用地規(guī)劃滯后的制約，新城農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地等各類(lèi)用地供需矛盾將日趨凸顯。在新城建設(shè)中防止城市規(guī)模的非理性擴(kuò)張，節(jié)約集約用地，是緩解土地供求矛盾、破解土地瓶頸、解決“保護(hù)與保障”關(guān)系的必然選擇。
要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制，逐步實(shí)現(xiàn)以土地用途管制為核心的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。同時(shí)繼續(xù)完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、登記、管理等方面的政策法規(guī)體系。把新城建設(shè)與“城中村”、 “城郊村”改造有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并詳細(xì)制定各項(xiàng)保障措施，如建立失地農(nóng)民社會(huì)保障金機(jī)制，實(shí)施以財(cái)保障；落實(shí)好村級(jí)留用地，實(shí)施以地保障；實(shí)行拆房補(bǔ)房政策，實(shí)施以房保障等。
堅(jiān)持新城土地利用和舊城改造土地利用相結(jié)合，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，根據(jù)市場(chǎng)需求和區(qū)域特點(diǎn)，采取邊投入、邊建設(shè)、邊經(jīng)營(yíng)的新理念，進(jìn)行分步開(kāi)發(fā)、滾動(dòng)發(fā)展，推動(dòng)土地的永續(xù)利用。利用土地要突出重點(diǎn)，合理安排，做到一次規(guī)劃、分期報(bào)批、分期實(shí)施。土地利用年度計(jì)劃分配方案的制定，要向新城建設(shè)任務(wù)重的地區(qū)傾斜，確保項(xiàng)目落地實(shí)施。園區(qū)則以土地產(chǎn)出率衡量企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，合理配置土地，并嚴(yán)格控制建設(shè)時(shí)限。
優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境，重點(diǎn)發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)。無(wú)論是建設(shè)城市的副中心，還是打造產(chǎn)業(yè)新城，都要建成包括商業(yè)、服務(wù)、醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面配套設(shè)施均十分完善的“小城市”。現(xiàn)階段建設(shè)的新城中，有很大一部分是城市功能尚未完善的新城，以政務(wù)區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)園區(qū)或大學(xué)園區(qū)的形式存在著，尚未很好地解決公共服務(wù)和生活設(shè)施嚴(yán)重短缺問(wèn)題。
交通、商業(yè)、醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面配套設(shè)施建設(shè)，是新城建設(shè)當(dāng)中的短板，也是培育和完善城市功能的重要方面。因此，要加強(qiáng)新城道路管網(wǎng)及公共交通系統(tǒng)建設(shè)及優(yōu)化，改善新城交通環(huán)境，提高交通發(fā)展承載能力，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿(mǎn)足居民出行需求。優(yōu)先將市、縣（區(qū)）的教育、醫(yī)療、文化等重大公益性公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)安排在重點(diǎn)建設(shè)的新城，以增強(qiáng)新城的服務(wù)功能。
從規(guī)劃、土地、財(cái)政、信貸等政策上，支持新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。省、市政府以補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保等多種形式支持縣（區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整的專(zhuān)項(xiàng)資金安排，要重點(diǎn)向新城傾斜。根據(jù)不同新城的特點(diǎn)，制定完善吸引各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和融資政策。如對(duì)新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠，增加新城地區(qū)財(cái)政稅收留成，給予重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)一定的資金支持，以及用地優(yōu)惠政策等，發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，吸引更多的社會(huì)投資和國(guó)際投資來(lái)共同發(fā)展。
借助政策引導(dǎo)，加快人口向新城集聚。現(xiàn)階段建設(shè)的新城中，由于房地產(chǎn)項(xiàng)目招商難度不大，前期投入成本相對(duì)較低，投資收益又十分誘人，因此大量新城在建設(shè)初期甚至建成后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，都處于住宅銷(xiāo)售火爆，但真正入住人口卻十分稀少的“空城”狀態(tài)。歸根到底，新城發(fā)展需要解決的還是“人”的問(wèn)題。從規(guī)劃來(lái)看，無(wú)論是建設(shè)城市的副中心，還是打造產(chǎn)業(yè)新城，按照新城10萬(wàn)人口的規(guī)劃目標(biāo)，如何有效地導(dǎo)入人口成為新城建設(shè)中亟待研究解決的重要問(wèn)題。
堅(jiān)持公交優(yōu)先、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先的原則，以此來(lái)吸引老城區(qū)人口。新城要重點(diǎn)發(fā)展具有特色的創(chuàng)業(yè)園區(qū)和新興產(chǎn)業(yè)小區(qū)，確保進(jìn)城農(nóng)民有業(yè)可就。在產(chǎn)業(yè)和功能區(qū)附近建設(shè)公租房，并提供給員工，以便其就近就業(yè)和居住。
要從制度、政策等方面創(chuàng)造農(nóng)村流動(dòng)人口自然整合到城市社會(huì)中來(lái)的環(huán)境。新城應(yīng)逐步實(shí)行以身份證管理為核心的人口流動(dòng)制度，采用靈活的戶(hù)籍政策。降低農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，簡(jiǎn)化農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、積極開(kāi)放的就業(yè)市場(chǎng)，培育城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)。逐漸淡化政策上的城市偏向，同步增加農(nóng)村居民的公共福利。嘗試建立一種能覆蓋農(nóng)民工的、統(tǒng)一的城市社會(huì)保障制度，作為過(guò)渡性的社會(huì)保障模式，逐步解決被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。
