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2024年11月23日
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住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任
健康城鎮(zhèn)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的雙輪驅(qū)動(dòng)，綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展必然要求將二者緊密結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前，講城鎮(zhèn)化的多了，但是講新農(nóng)村建設(shè)的少了，把兩者結(jié)合起來(lái)講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的更少了。我想借這個(gè)論壇呼吁我們的社會(huì)更多地關(guān)注以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展。
一、綠色城鎮(zhèn)化的概念必須重新認(rèn)識(shí)我國(guó)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)空間形態(tài)。城鎮(zhèn)綠色發(fā)展道路包括以下要點(diǎn)。一是不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，堅(jiān)持發(fā)展是第一要義，建設(shè)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、環(huán)境生態(tài)良好的城市。二是不斷改善城市發(fā)展的軟硬件環(huán)境，打造服務(wù)型政府，提升城市系統(tǒng)運(yùn)行效率，建設(shè)便捷城市、效率城市。三是協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，建設(shè)低碳城市、環(huán)保城市。四是推動(dòng)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步，確保人民群眾公平分享城市發(fā)展成果，建設(shè)健康城市、宜居城市。此外，綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展還應(yīng)包括重新認(rèn)識(shí)和構(gòu)建城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮共同文明共同進(jìn)步的內(nèi)容與要求。這主要基于以下認(rèn)識(shí)和判斷。一是中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展不會(huì)消滅農(nóng)村，更不能剝奪農(nóng)民。二是中國(guó)的城鎮(zhèn)化不會(huì)自動(dòng)地導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不會(huì)自行解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)村凋敝與農(nóng)民貧困問(wèn)題。三是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系在不斷地發(fā)生新的變化。四是城鎮(zhèn)化發(fā)展必然會(huì)改變農(nóng)村居民點(diǎn)的傳統(tǒng)聚落形態(tài)。
二、綠色城鎮(zhèn)化必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給的制度保障、研究農(nóng)村的基本民生問(wèn)題。當(dāng)前，農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)狀反映了農(nóng)村的基本民生問(wèn)題，一是導(dǎo)致農(nóng)村消費(fèi)需求低，二是嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)向更高的階段——知識(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程，三是拉大了城鄉(xiāng)生活水平的差距。因此，這就要求，一方面政府應(yīng)該增加對(duì)農(nóng)村公共物品的供給，另一方面，要拓展地方公共物品的融資方式。公共領(lǐng)域的公共投資是保證社會(huì)發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境基本公平的重要手段，綠色城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持社會(huì)公平發(fā)展，就應(yīng)該把解決農(nóng)村公共品供給的制度建設(shè)作為重要方面予以推動(dòng)。為此，我有以下四點(diǎn)建議。一是建立各級(jí)政府公共財(cái)政向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。二是保障公共財(cái)政支出向農(nóng)村地區(qū)的中心村和重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。三是要研究將目前的城市維護(hù)建設(shè)稅改革為城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅。四是設(shè)立政府專項(xiàng)村鎮(zhèn)規(guī)劃資金。
三、綠色城鎮(zhèn)化必須關(guān)注土地管理制度改革。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市土地管理制度經(jīng)歷了從無(wú)償劃撥到有償使用的轉(zhuǎn)變，逐步建立和完善城市土地市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)立城市土地儲(chǔ)備制度，實(shí)現(xiàn)省以下土地部門的垂直管理模式。但目前城鄉(xiāng)土地管理制度仍然存在一些制度性問(wèn)題或難題：一是土地產(chǎn)權(quán)制度不完善；二是土地價(jià)格機(jī)制不健全；三是土地儲(chǔ)備制度存有缺陷；四是土地隱形市場(chǎng)普遍存在，如存量土地非法交易和農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；五是征地制度不合理，甚至引發(fā)群體性事件等社會(huì)問(wèn)題。
實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須關(guān)注我國(guó)的土地管理制度改革。一是堅(jiān)持集約節(jié)約的城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度。二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和產(chǎn)權(quán)管理。三是進(jìn)一步完善城市土地價(jià)格的形成機(jī)制，規(guī)范土地的市場(chǎng)行為，更多地為城市公共利益發(fā)展服務(wù)，為城市保障房建設(shè)服務(wù)。四是要重點(diǎn)關(guān)注逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的指標(biāo)轉(zhuǎn)移用于城鎮(zhèn)建設(shè)的難題，以市場(chǎng)力量解決農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約節(jié)約使用。五是關(guān)于農(nóng)村集體土地使用的低價(jià)征收征用問(wèn)題，要按照市場(chǎng)價(jià)格給予被征用土地的農(nóng)民相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。六是重點(diǎn)關(guān)注城市中目前大量存在的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，如何在土地管理制度改革中破解這一急迫的重大的難題，也是綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)予以研究的課題。
四、推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化應(yīng)從規(guī)范農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整做起，加強(qiáng)政府善治和農(nóng)村自治。受我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的制約，農(nóng)村居民點(diǎn)小而分散，近些年在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村居民點(diǎn)雖然在減少，但是總量偏多、規(guī)模小、分散分布，農(nóng)村居民點(diǎn)用地空置、閑置多，農(nóng)村宅基地缺乏有效規(guī)劃管理，部分地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)張無(wú)序等問(wèn)題依然存在。目前，各地在農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中，采取了多層立體型、規(guī)模搬遷型、小村集并型、縮村填實(shí)型等調(diào)整模式，都取得了較好的效?果。
準(zhǔn)此認(rèn)同，農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)。一是尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)在科學(xué)規(guī)劃指引下的積極調(diào)整。二是尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)。三是政府善治要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村新居民點(diǎn)建設(shè)的規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)保障上。四是嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村新建居民點(diǎn)的動(dòng)遷。農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村社會(huì)治理的制度建設(shè)，為此，要多方面聽(tīng)取農(nóng)村村民組織的意見(jiàn)，培育農(nóng)村的發(fā)展致富能力和農(nóng)民的公民社會(huì)意識(shí)，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，同步加強(qiáng)新建居民點(diǎn)的村民自治管理，不斷豐富基層村民自治的實(shí)踐內(nèi)涵。
