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2024年11月24日
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國(guó)土資源部近日表示，將按照資源市場(chǎng)配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。歷史上雙軌并一軌似乎都是象征著市場(chǎng)的勝利，消息一出，各方叫好的居多，認(rèn)為有利于優(yōu)化資源配置、減少特權(quán)、實(shí)現(xiàn)公平，甚至提高農(nóng)民征地補(bǔ)償。也有人擔(dān)心可能會(huì)推高地價(jià)，帶來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)。所有的正面與負(fù)面的看法都來(lái)源于匆匆的誤讀，需要對(duì)此說(shuō)法的內(nèi)在含義仔細(xì)體會(huì)后，才能知道它的本質(zhì)。
首先，這已經(jīng)不是什么新鮮提法。2008年國(guó)發(fā)3號(hào)文件里明確提出：“深入推進(jìn)土地有償使用制度改革…及時(shí)調(diào)整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用?！比臧脒^(guò)去了，其間毫無(wú)具體措施，現(xiàn)在僅僅重復(fù)地提了一次，沒有時(shí)間表，沒有路線圖，又引起了市場(chǎng)一片爭(zhēng)議，在缺乏具體的方案可以討論，實(shí)在不知道爭(zhēng)議的是什么。
其次，要理解有償使用的含義。我國(guó)土地供應(yīng)包括有償出讓和無(wú)償劃撥兩種方式，出讓部分又分招標(biāo)、拍賣、掛牌三種競(jìng)爭(zhēng)性的方式，以及協(xié)議出讓這種非競(jìng)爭(zhēng)性方式。在2001年國(guó)務(wù)院15號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》和2002年出臺(tái)的國(guó)土資源部11號(hào)令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》頒布后，商業(yè)、娛樂、旅游和商品住房等經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛出讓方式已經(jīng)確立，2007年起工業(yè)用地也要求全面實(shí)施招拍掛出讓。其他土地或按2003年
從國(guó)務(wù)院2008年3號(hào)文和近期國(guó)土資源部的表達(dá)來(lái)看，要改革的是把《劃撥用地目錄》中的一些類型用地轉(zhuǎn)為有償使用。有償使用只代表獲得土地的時(shí)候需要支付出讓金，不代表非要通過(guò)和別人競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得土地?？纯础秳潛苡玫啬夸洝防锏挠玫仡愋途椭?，除了以后還要保持劃撥的軍事、保障性住房、特殊用地外，其他都是政府用地、非營(yíng)利的公益和基礎(chǔ)設(shè)施用地以及關(guān)系“國(guó)計(jì)民生”的交通、能源、水利設(shè)施用地。前兩者是城市發(fā)展必須要建設(shè)的，后一種是單獨(dú)選址或線性工程，這些用地都只可能采取有償使用中的協(xié)議方式，而非競(jìng)爭(zhēng)性的招拍掛方式，否則競(jìng)不下來(lái)，總不能不建設(shè)這些項(xiàng)目吧。因此，認(rèn)為有償使用會(huì)提高配置效率、減少特權(quán)、增進(jìn)公平的看法會(huì)落空，因?yàn)樯w政府辦公大樓、養(yǎng)老院之類的地還是會(huì)給他們?nèi)ドw，而不是把這些地拿到市場(chǎng)上去和地產(chǎn)商競(jìng)爭(zhēng)，凱撒的還是歸凱撒。當(dāng)然換一個(gè)角度，由于招拍掛市場(chǎng)格局不會(huì)受此影響，至少說(shuō)明它不會(huì)產(chǎn)生推動(dòng)地價(jià)上漲的后果。
最后，有償使用無(wú)非是政府的錢左手倒右手，無(wú)益于提高資源效率和提高農(nóng)民補(bǔ)償。這些要轉(zhuǎn)為有償使用的用地類型，前兩部分都是政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，假設(shè)由劃撥轉(zhuǎn)為有償使用，地方政府要為每一個(gè)項(xiàng)目支付土地出讓金，問(wèn)題是獲得土地出讓金還是地方政府，就算價(jià)格定在一個(gè)億一畝也無(wú)所謂，政府撥錢再回到政府口袋，多高的價(jià)格都是一個(gè)數(shù)字游戲，不過(guò)是多了一道手續(xù)和中間成本，至于一般情況下高價(jià)格對(duì)應(yīng)的資源利用效率提高，則和這種倒手游戲無(wú)關(guān)。同樣無(wú)關(guān)的是想當(dāng)然的認(rèn)為會(huì)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償，因?yàn)橹灰?dāng)前征地補(bǔ)償?shù)姆绞讲蛔儯r(nóng)民不參與土地出讓收益的分配，這種倒手游戲和他們的補(bǔ)償無(wú)關(guān)。看看房地產(chǎn)用地拍賣到天價(jià)，農(nóng)民補(bǔ)償該是多少還是多少，就知道兩個(gè)問(wèn)題不相干。
唯一可能受到影響的應(yīng)該是交通、能源、水利設(shè)施用地的有償使用，這些用地如果是地方企業(yè)拿地，會(huì)出現(xiàn)上一段說(shuō)的倒手游戲，意義不大。更多的可能是發(fā)生在央企和地方政府之間的利益調(diào)整，央企需要額外支付一筆土地出讓金，地方政府增加了土地出讓收入，這是地方政府喜聞樂見的。但是如果央企們都像石油企業(yè)一樣，不管全年利潤(rùn)有幾千個(gè)億，煉油部分的幾百億虧損還需要申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)貼，那么以后要增加支付的土地出讓金可能會(huì)被央企通過(guò)提價(jià)方式轉(zhuǎn)嫁出去，油價(jià)電價(jià)過(guò)路費(fèi)上漲的可能性更大。
綜合來(lái)看，取消雙軌制，實(shí)現(xiàn)土地全面有償使用，既不會(huì)帶來(lái)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也不會(huì)帶來(lái)全面的土地供應(yīng)市場(chǎng)化和農(nóng)民收入的提高，最多不過(guò)是央企和地方政府之間會(huì)產(chǎn)生一些利益的重新劃分。根本原因在于支付有償使用費(fèi)用的主要是地方政府，而獲得有償使用收入的也是地方政府。至于取消雙軌制的說(shuō)法其實(shí)是一個(gè)謬誤，因?yàn)閯潛芤廊淮嬖?，不過(guò)范圍小了，而倒手游戲誰(shuí)又能說(shuō)它本質(zhì)上不是劃撥呢。這種實(shí)質(zhì)使得國(guó)土資源部的提法更像是對(duì)著空氣虛晃一槍。
