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2024年11月24日
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除軍事、保障房和特殊用地可以繼續(xù)劃撥外統(tǒng)一采用招拍掛的形式出讓土地
消除“出讓腐敗”空間 土地供應(yīng)將取消雙軌制
●南方日報記者 盧軼
據(jù)中國之聲《全國新聞聯(lián)播》報道，國家土地副總督察甘藏春近日表示，我國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標(biāo)是取消土地供應(yīng)雙軌制，提高土地供應(yīng)和調(diào)控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實行有償使用。也就是說，未來政府行政辦公用地，能源、電力等行業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院、博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。
用地實行有償使用
所謂土地供應(yīng)雙軌制，簡單說就是通過兩種方式完成土地供應(yīng)：一是政府無償劃撥國有土地給使用單位；一是通過市場化手段有償出讓國有土地，目前主要是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式出讓土地。
雙軌制正式確立的時間并不長。改革開放前，我國土地使用一直施行無償行政劃撥的制度，土地資源浪費嚴重，利用效益低、土地資源配置不合理以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確等問題突出。改革開放后，1988年通過的憲法修正案確定了“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”；上世紀(jì)90年代初，我國建立起土地有償、有限期使用，可依法進行土地交易的城鎮(zhèn)土地使用制度。2002年起，國土資源部開始明確商業(yè)用地等實行招拍掛制度。但政府機關(guān)、科研機構(gòu)、教育機構(gòu)、事業(yè)單位以及一些工業(yè)用地仍然通過劃撥、協(xié)商等方式取得土地使用權(quán)。
甘藏春表示，目前我國土地資源配置的非市場程度依然很高。經(jīng)過近30年的改革創(chuàng)新實踐，城市國有土地基本實現(xiàn)了有償、有限期、有流轉(zhuǎn)的使用制度，但目前國有土地供應(yīng)仍然保留著雙軌制。
他表示，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國最終將取消土地供應(yīng)雙軌制。下一步，按照資源市場配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實行有償使用。
或?qū)?dǎo)致地價上漲預(yù)期
對于公共事業(yè)用地，通過劃撥的方式，成本要比出讓低得多。但現(xiàn)實情況是，有的機關(guān)單位卻拿了劃撥土地，用于經(jīng)營盈利。因此我國最終取消土地供應(yīng)雙軌制，能減少特權(quán)用地，有利于公平競爭。
亞太城市發(fā)展研究會政策研究中心主任謝逸楓表示，土地供應(yīng)雙軌制終結(jié)，有利于中國土地資源優(yōu)化配置和增加政府土地財政收入及提高土地利用率等節(jié)約土地，最主要是可以徹底消除因非市場化的土地劃撥出讓方式產(chǎn)生灰色空間，消滅腐敗和權(quán)力尋租的現(xiàn)象。中國人民大學(xué)商學(xué)院副教授俞明軒也表示，取消雙軌制能夠促進土地資源的合理利用，有利于核算土地使用者的成本。
俞明軒還分析，取消雙軌制對農(nóng)村土地也將帶來有利影響。他表示，目前政府劃撥土地主要有兩個來源，少部分從政府的存量地里劃撥，但大部分是從農(nóng)村集體土地中征地后劃撥。此前，由于劃撥土地成本低，承包農(nóng)村集體土地的農(nóng)民所得的補償很少。取消土地供應(yīng)雙軌制后，被征的農(nóng)村土地出讓價值提高，補償額也可能增加，補償將更到位。
不過謝逸楓提出，土地供應(yīng)雙軌制的終結(jié)也存在負面影響，單一的土地“招拍掛”制度，容易導(dǎo)致土地價格上漲預(yù)期。他說：“土地供應(yīng)雙軌制終結(jié)，意味著今后全國公共性的事業(yè)單位和企業(yè)，必須通過招拍掛的市場化方式獲得土地，或者是以繳納補貼大量的土地出讓，作為拿地的代價。可想而知，目前國內(nèi)城市建設(shè)開發(fā)用地資源本來就稀缺，況且容易產(chǎn)生事業(yè)單位和企業(yè)‘變相’成為開發(fā)商，最后就瘋狂囤地，形成土地價格上漲的預(yù)期。”
我國土地出讓實行“招拍掛”之前，工業(yè)用地均采用協(xié)議出讓土地使用權(quán)的方式，即出讓方與受讓方(土地使用者)通過協(xié)商，以協(xié)議約定雙方權(quán)利與義務(wù)的方式有償出讓土地使用權(quán)。
2002年5月，國土資源部頒布實施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定包括商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地的經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式出讓。
2004年，國土資源部頒布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31日以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招拍掛制度。
不過目前，政府行政辦公用地、關(guān)系國計民生的部分產(chǎn)業(yè)用地以及公益性事業(yè)用地仍然采取土地劃撥的形式。按照國土資源部最新說法，除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實行有償使用。
