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2024年11月24日
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作者簡歷：
龍隆，畢業于西南交通大學。曾任職于貴州社科院城市經濟研究所，1990年6月加入綜合開發研究院，先后任對外開發研究所副所長，周邊地區研究所所長，現任產業經濟中心主任、深圳市決策咨詢委員會委員。1990年以來，研究成果有：“深圳投資環境研究”、“北海經濟社會發展戰略研究”及“北海7+2經濟協作區戰略規劃” 、“香港暨珠江三角洲地區制造業研究”、“亞洲金融風暴”系列追蹤研究、“深圳市公用事業監管情況調研與改進方案”等。
我國《十二五規劃》的意義在于開啟共和國的第三個30年，其重點是城市化發展方式的轉型與公共品供給的制度安排。中國的城市化有四大特征：時空壓縮、空間扭曲、戶籍制+土地國有、內部人化。房價和住房問題是中國特色城市化的問題，只能有中國式的解。打壓房價不能解決住房問題，住房保障的關鍵不是數量保障，而是公平保障。取消一切形式、對一切人的貨幣化實物分房，是中國新住房制度的基礎條件。“十二五”中國轉型重要時間窗
已經過去的兩個30年和從現在開始的第三個30年，其歷史使命都是國家的轉型。第一個30年是中國從百年戰亂的時期轉向和平建設的計劃經濟時期。第二個30年是在經濟全球化背景下的改革開放、市場經濟發育、經濟起飛和加速城市化的時期。剛剛開始的第三個30年，是在世界經濟政治格局解構和重構的國際背景中，轉變經濟發展方式與建構公民社會的時期，并將是一種多重博弈的演化過程。
仔細的觀察就會發現，每一個30年的頭五年對轉型路徑的形成最為重要。轉變發展方式是“十二五”的主線，是為第三個30年的轉型路徑構建基礎。轉變的不僅僅是經濟增長方式，還包含社會發展方式。其原因除了環境和資源難以承載以外，社會承載能力也到了難以為繼的地步。30年的經濟高增長擠出并衍生了愈來愈多的社會矛盾，社會沖突事件頻繁發生，制度維穩的成本也愈來愈高，正在快速地逼近制度的收益邊界。
過去的30年，中國的城市化水平從1980年的19.4%上升到了2010年的47%，未來五到十年會自然地向60%左右的水平發展。城市化依然是“十二五”的主要發展選項，但城市化的發展方式需要轉變。增加和改善公共品的供給對“十二五”很重要，既可以緩解和消弭過去30年分配不公、貧富差距拉大的矛盾，又可以激發和擴大內需的增長，改進資源的市場配置效率。
公共品的供給與分配是一個制度問題，標準是公平公正有效，其制度的建構過程就是我們希望的公民社會的發育與發展的過程，而且是一種具體實在穩健的進步過程。當然，要從現在最主要的民生問題來發動和推進。
房價現在是中國最熱點的問題，房價后面是住房問題。住房是中國老百姓最看重的人生需求之一，是當下表現最糾結最焦慮的民生問題。從去年到今年初，中央已經三次出臺調控房價的政策，一次比一次嚴厲，把房價控制的責任落到了地方政府領導人的頭上。最近中央政府又突然安排了今年1000萬套保障房的建設計劃，并且很快將分解指標同各地政府簽了責任狀。“十二五”期間計劃要建3600萬套保障房。這些政策和措施顯得很緊迫很給力，看來是從壓需求和增供給兩個方向來緩解房價和住房可能激化的社會矛盾。同時，也表達了一個重要的政策取向，住房保障已經成為中國政府的公共責任，保障性住房將會成為城市政府的基本公共產品。從理論分析的角度看，保障性住房解決的是市場失靈的那一部分問題。住房本質上屬于私人產品，私人住房的滿意解決是個人的商品購買能力和購買決策的問題，沒有一種制度可以承受大比例包攬之重。需特別警惕，保障房的分配是一個比供給更大的難題，搞不好會引發大麻煩。因此，緊迫出招之后，需要認真地啟動住房制度的設計，首先是概念設計。
總之，城市化、房價和住房制度是一組中國式的動態聯立方程，能否找到可行解，對“十二五”將開啟的國家轉型十分重要。
如何理解中國的城市化
如果把城市化率10%以上作為工業化啟動的時點，20%以上作為工業化加速的時點，中國的這兩個時點分別在建國初期和改革開放初期。下表可以看到，中國1952年的城市化率與西歐1820年的水平相當，1980年中國的城市化率與英國1820年的水平相當。整體看，中國的城市化啟動比歐美發達國家晚了一百多年。
加速時期的中國城市化有四個主要特征
1 、時空壓縮
以城市化率20%為基準，1980年為時間邊界，世界城市化可以抽象為兩個時空進程：一個是西方主導的進程，從1820年到1980年，時間160年，空間從24萬平方公里擴展到了3700萬平方公里，卷入的人口從約2千萬增加到了約14億，是一個逐漸傳導和擴散的時空過程。另一個是在中國大陸上發生的進程，1980年到2010年，30年時間，空間960萬平方公里，與前者相比，時間和空間分別壓縮了5.3倍和3.9倍。卷入進程的人口從9.8億增加到13.4億，城鎮人口從1.9億增加到約6.3億，凈增了4.4億，占比從17.9%提高到47%。
相對而言，西方主導的城市化過程經歷了兩次世界大戰，三次大的世界經濟危機，若干次局部戰爭和局部危機，城市化加速過程中必然不斷產生的利益沖突，結構失衡，制度矛盾等等，得到了一定程度的釋放、緩解和修復。它們現在面對的是后時代中的結構性問題。中國則像是進行在一個高度擠壓和緊張的時空反應釜中，盡管有幸發生在和平的時代環境中，但高速高密度的市場催化反應產生并堆積了許多未曾料及的問題和矛盾。
2、空間扭曲
農業中國90%以上的人口分布在胡煥庸線(400mm降水線)以東約一半的國土上，這是自然和歷史的千年演變形成的，中國城市化的加速過程主要發生在這個本來就擁擠的空間里。
以常住人口少于戶籍人口為人口凈流出地域，反之則為凈流入地域。中西部各省區（西藏除外）都是人口凈流出，沿海一線以外的縣域幾乎都是人口凈流出；城鎮人口主要向沿海城市和省會城市以上聚集，總體上表現出一種趨向大城市、趨向大城市圈、趨向沿海大城市圈的聚集格局，許多小城鎮、尤其中西部地區的小城鎮，面對的是聚落空心化的現實。主要聚集于沿海城市和省會以上城市。大都市圈的趨勢也十分明顯，成了巨大的產業—人口引力場。
上世紀八十年代中期，費孝通先生等提出了“離土不離鄉”、“小城鎮，大問題”的鄉鎮工業化道路，當時土地承包制大幅提高了農業勞動生產率，數億農民們正陸續從田里解放出來走向工廠。費老的設想其實是一種鄉土中國的情懷。農民離不離鄉？小城鎮能不能形成集聚的引力？取決于工廠辦在哪里，產業在哪里聚集發展，這是按照市場邏輯來自動發生發展的。本質上，小城鎮是屬于鄉村社會的。東部沿海地帶也有一些一兩萬人口的小鎮30年發展成了幾十萬人口的工業街區，此時，它已經是大工業區了，不應再歸類為小城鎮了。
3、 戶籍制度 + 土地國有
戶籍制度和土地國有化是中國城市化進程中的兩項獨特的制度條件。
中國的戶籍制度的經濟意義就是把人按產業——農業人口（農業戶口）與非農業人口（城市戶口）來劃分。中國的公共福利基本上屬于城市福利，城市居民才有享受的資格，城市戶口是一種可以享受城市福利的身份標記。建國的第一個三十年里，對農產品實行國家定價、統購統銷的統制政策，農產品與工業產品之間長期保持了剪刀差的態勢，一直是農村在反哺城市，農民已遭受了多年的城市盤剝。第二個30年，中國城鎮人口新增了約4.4億， 90%以上來自農村的貢獻，絕大部分仍然是農村戶口，仍然沒有分享公共福利的資格。
城市化是一個農地轉為城市用地的城市空間擴大的過程，也是一個土地大規模轉讓和交易的過程。西方主導的這一過程時間漫長，有過“圈地運動”那樣的強迫甚至血腥的交易和征用，但主體上還是私人之間的事情。在中國，城市土地屬于國有，城市郊區和農村土地屬于集體所有，所有的城市建設用地都須先由國家征收后再出租給使用人。土地征收出讓的操控權在地方政府，土地出讓金是地方政府的預算外收入，是中國城市建設的主要資金來源。從土地開發的視角看，中國的城市化是商業利益驅動和政府主導的過程。地價越高，賣地越多，預算外收入就越多，城市建設可投入的資金就越多，就越有利于提升城市土地開發的檔次，推動地價再一步的上漲。這是一個所有中國城市的政府都喜歡、都已經深陷其中的土地開發循環，誘發了數量最多、最劇烈的社會矛盾與群體事件。如果土地是私人所有，事情就會是另一種演化形態了，城市成長的速度可能會受到抑制。
4、內部人的城市化
內部人的城市化是一種以身份標記來享受公共品供給和服務的制度現實和發展取向。享受什么級別、何種檔次的公共品取決于你在哪一個圈內，哪一層級內。
第一個大圈內是城市戶口，農村戶口是外部人。前面已經說到，中國的公共福利基本上屬于城市福利制度，國際標準的三大基本公共福利：社會保障、醫療保障和教育資助，對農村的供給標準比城市低級得多，覆蓋面也小得多。哪怕你在城里工作了多年，只要是農村戶口，就是外部人，就沒有資格享受城市人的內部城市福利。（近年來注意到了農民工的基本保障問題，也在采取一些改進措施，但思想基礎還是一種內外有別。）
第二個大圈是體制內，簡單地說，財政發工資的人在體制內，其他的人都屬外部人。體制內還有圈，公務員是里圈，參公人員是外圈，再外圈還有各種各樣的事業單位，里圈的邊界清晰，外層的幾圈就有些模糊了。有一點很清晰，從里圈到外圈，公共福利的供給標準是遞減的。
第三個圈是一個多重結構，本地人和外地人，標記仍然是戶口。公共品的供給對于本地人，或者機會優先，或者價格優惠（教育、醫療最為明顯）；城市一些管控政策，則是優先指向外地人。比如，最近要打壓房價，限制外地人購房就成了一些城市的應急政策。
需要特別指出，內部還是一種層級化的人生安全體系，由公共財政按圈層、檔次支付費用的生命過程的保險網。
中國的公共政策都是由內部人來制定的。 按照人性假設，中國的公共政策也就內含了內部人利益最大化的取向，中國城市化發展的事實邏輯也確實如此。于是，發育出了一個在中國帶有普遍性的行為取向：多數中國人、尤其是年輕的一代，都想擠入圈內，成為內部人。圈內的還想擠入更里面的圈，成為更加內部的人。
這樣的四個特征，前兩項是時空性質，后兩項是制度條件，中國特有并唯有，集成了在過去30年的城市化加速過程中，發展出了世界史上沒有過的經濟建設成就，也衍生出了一系列中國式的結構矛盾和制度問題，一些正在深化，一些則已經開始惡變，房價和住房問題就在其中。
房價與住房制度
1 、關于房價
我們現在看到的房價是什么？是那種由需求與供給決定的商品價格嗎？在當代經濟境域中，住房對應了三種需求：一是基本的居住需求，二是改善性的居住需求，三是投資性的需求。一般的市場條件下，前兩種的需求與供給是可以形成均衡價格的，房價的漲落不會離譜。中國城市房價的高漲，是被第三種需求—投資需求推動的。房價在這個時候已經不是商品價格，而是投資品的價格。一個東西只要成了投資品，購買的決策就取決于價格預期，買漲賣跌，為漲而買。在穩定的價格上漲預期下，投資品的需求曲線向右上方傾斜，與供給曲線同向，均衡價格點不存在。
住房投資需求的購買基礎是財富，錢多了就會有保值增值的理財需求。看一看下面幾個經濟增長指標的排序，其實也就可以把過去的30年看成是一個民間財富高速增長和積累的過程。盡管，這也是一個分配不均、貧富差距拉大的過程，但足以看出民間理財需求的強大動力。
1980年—2010年，中國三項相關指標年均增長速度排序：
城鄉居民儲蓄余額24.7% ＞ 財政收入15.3% ＞ GDP 9.9%
1980年，城鄉居民儲蓄余額相當于當年國家財政收入的?34%；
2010年，城鄉居民儲蓄余額相當于當年國家財政收入的?3.7倍；
居民的財產性收入正在發育，1990—2008的年均增長率為19.5%。
當前房價上漲的預期不斷被證實、不斷被拉高后，住房是最安全的投資品成為全民共識，居住需求也就被拉入或融入了投資需求中。住房的投資者主要是個人，江湖上有一句話，叫做“買房的都賺了，買股的都賠了”。在賺錢效應的示范下，在金融工具（按揭、再按揭、N次連環按揭）的助力下，城市住房的需求總量被放大了，被超前巨量地放大了。如果說中國的民間財富是二八分布，即20%的人擁有80%的財富，中國的樓市也可以概括為一個由20%的投資需求驅動了房價，把80%的人也搞得心意慌亂，競相跟隨追逐的市場。
2、打壓房價為了什么
中央政府重手打壓房價，目標指向投資需求。假定政策有效，最好的預期就是破除人們心中的房價上漲預期，把房地產市場的需求—供給曲線打回到正常形態，均衡價格重新形成。能否如愿，尚需觀察。如果目標是防范房地產泡沫、控制金融風險，那積極意義是相當大的，房地產對中國經濟的帶動、對城市政府投融資平臺的支撐、對金融系統的安全太重要了。但如果把目標設定為讓老百姓買得起房，那就有些離譜了。讓我們看看下面兩組數據:
按照國際通行標準，住房貸款月度償付率的安全底線是最高不超過家庭月收入的30% ，如此，房價在1萬元/m 以上時，中國城市最高收入組的家庭買房都是不安全的。按中國銀監會的規定，房貸月付應控制在家庭收入的50%以下。如此，高收入組購買7500元/m 附近的住房也顯得有些勉強。北京市2010年高收入組（含最高組）家庭的月均收入為1.3萬元，也就能買價位在1.5萬元/m 附近的住房。很難想象，北京五環以內的住房均價會降到這個價位以下。也很難想象，在胡煥庸線以東地域的省會以上城市，城區的住房均價會降到5000元/m 以下。即使房價真的被打壓到了這樣的價位，使得80%以上的按揭購房家庭變成了負資產，使得中國金融業出現大面積的房貸風險，老百姓依然普遍買不起住房。這兩張表也充分說明了一個事實，中國現在的樓市是一個投資市場，一個買預期的市場。
3、住房問題的求解與住房制度
住房問題不僅是中國城市化的一大難題，也是世界各國城市化的一大難題。中國的社會制度和人文價值也不可能容忍拉美、印度樣式的貧民窟在城市里蔓延生長。剛剛在人大會議上通過的《十二五規劃綱要》對這個世界難題給出了一個中國解，把住房保障列為了國家的公共責任，歷史將會證明，這是一個具有制度轉型意義的公共政策選擇。
發達國家由政府提供保障的公共福利通常是三大項，社會保障、醫療保障、教育保障，西方的公共經濟學教科書中這部分內容也主要圍繞這三大保障來展開，對特別貧窮者的住房補貼有論述，但沒有重要到需要列為政府保障責任的程度。 理由是，住房是一個典型的私人用品，同時不是一個容易被壟斷的商品，市場的配置效率更好。至于發展中國家，城市化和貧民窟幾乎是同義語，沒有一個發展中國家解決了城市的住房問題。
目前，中央和地方政府把重點放在了數量的供給保障上，五年建設3600萬套保障房，似乎住房矛盾就大大緩解了。如果過濾掉投資需求的拉動因素，就會發現，數量的供給保障不是中國住房的主要矛盾，分配的不公平不公正才是癥結所在。2000年—2008年，中國城市的非商品房與商品房的供給比例為四六開(參見表5)。極端一點的思維，把非商品房供給總量按套均50m 計，可折為4400萬套保障房，讓12800萬老百姓居住。
《十二五規劃綱要》強調要“提高保障住房水平”，這需要一個公共制度，中國式的住房制度來保障，既要保障“保障房”供給的“公平正義，簡潔透明，平穩有效”，又要保障商品房的市場可以健康發展。實際上，住房制度的改革就是政治體制改革的一種實踐與測試，它是具體的，平實的，緊貼民生的，易于監控和修調的，也有利于國民經濟的健康持續發展。如果我們希望中國政治體制改革走出一條穩健漸進的道路，那就需要啟動這樣的一組務實改革來推進。
中國式住房制度的框架設想
第一，取消一切形式、對一切人的貨幣化實物分房，包括公務員住房、經濟適用房、安居房、單位集資建房，等等，這既是住房制度的公平正義基礎，又是資源配置的效率基礎。現在的城市房價，貨幣化分房就等于財富分配，無論對什么人繼續貨幣化的分房，都缺乏社會正義和社會公平的合法性依據。在一線城市，一套80m 的公務員住宅分配相當于上百萬的凈免稅財富的輸送。即便是在二線城市50m 的安居房分配，至少也有十萬以上的純利益。保障制度與財富分配制度的社會功能完全不是一碼子事，不可以混而用之。
公務員分房實際上已經不可持續。有一個極大的現實難題，覆蓋范圍如何確定？黨政機關之外，還有承擔各類公共服務的參公職員和政府雇員，龐大數量的大中小學教師，公立醫院的醫生，都是財政供養或補貼的工薪階層，工資福利普遍比公務員低，數量隨著城市發展，隨著公共化進程在不斷增加。處理不好，就會增加社會不滿情緒的積累，甚至觸發大的社會沖突。若要貨幣分房大面積覆蓋或全覆蓋他們，公共財政也不可持續。
第二，用“{公租房 + 公職人員租房} + {商租房 + 商品房}”來組構的城市住房體系，前兩項是政府的事，主要是解決基本需求；后兩項是市場的事，解決改善需求，投資需求也在其中。只要基本需求的保障制度公正透明有效，市場就不會失去秩序，人心就不會慌亂，改善性的需求就可形成穩定的預期。核心是公租房，覆蓋對象為貧困家庭、年輕家庭和暫時買不起住房的工薪階層人士，原則是夠用就行，需要留出自力改善的激勵空間。公職人員租房是專門的一類，廉潔的官員，夫婦公職人員，僅靠工資很難買得起房，不分房總得有替代的方式，還得加上“養廉”系數和官職系數，國家機器的運轉需要他們安心盡職。
第三，不建廉租房，只設廉租戶。如果專門建設低成本的廉租房提供給貧困家庭，容易形成政府主導的貧民聚落，社會問題會很大。如果把同樣成本的公租房劃出一部分充當低價廉租房，那就是租金雙軌制，就會發展出新的尋租產品，促進腐敗。對貧困家庭，采用現金房租補貼的“事實廉租戶”方式，識別簡單，管理容易，調整方便，還具有激勵個人上進的效用。更重要的是，有利于企業參加公租房建設的激勵與監管。
第四，把住房公積金作為一項長期制度來改進和增強，企業和個人可以納入稅前的成本費用，公職人員也設立專門的財務制度，為個人買房提供長期穩定的財務支持。
第五，取消或者逐步取消城市戶口與農村戶口的資格差別，取消本地戶口與外地戶口的資格差別，用納稅年限或者參加社保年限作為申請公租房基本的資格條件。
中國式的住房制度不應該也不可能成為一項可充分滿足各類住房需求的制度安排，那只是一種民粹思維下的烏托邦幻想。住房制度的理想目標是：為誠實工作、勤奮創業的所有公民提供“可以安居”的感覺和“可能改善”的預期。
[參考文獻]
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[4] 經濟與合作發展組織發展中心主編 2009年-拉丁美洲經濟展望
北京 [R] 世界知識出版社 2009
[5]《中國國民經濟與社會發展十二五規劃綱要》
