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2024年11月22日
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我國正處在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的階段，國外經驗教訓表明，這個時期正是大量土地被占用的時期。我國的基本國情是人多地少、人均土地資源相當稀缺，而我國的城市化路徑又有其不同于西方發(fā)達國家的特點，對土地資源的占用和浪費現(xiàn)象可能會更嚴重。處理好工業(yè)化、城市化進程中的土地問題，珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地問題上犯錯誤，關系到我國現(xiàn)代化建設的進程。
政府主導推動的城市化濫占耕地、侵犯農民土地權益的現(xiàn)象很嚴重
按理說，城市化源于經濟發(fā)展的內在需要，城市的發(fā)展本應是伴隨經濟發(fā)展的自然演化的動態(tài)結果。在城市化的進程中，政府只能是在短期內、在表象層面上起到一定的輔助性的推動作用，這是世界發(fā)達國家城市化進程中表現(xiàn)出來的共同規(guī)律。然而，我國的城市化進程表現(xiàn)出與這一規(guī)律較大程度的背離，政府推動力量扮演著遠比市場力量更為重要的角色。
建國初期，我國城市化發(fā)展模式肇始于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，在地域空間布局和主導產業(yè)培植方面表現(xiàn)出明顯的計劃經濟色彩。改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起加快了中國的城市化步伐，表現(xiàn)為小城鎮(zhèn)迅速增加、人口就地城鎮(zhèn)化的顯著特點。表面看起來，推動這一時期城鎮(zhèn)化的動力更多地來源于經濟因素，然而，政府行政力量則通過“建制城市化”自上而下極大地助推了這一進程。此后至今，我國的城市化進程愈來愈突出地表現(xiàn)出“政府主導推動型”模式。
這種政府主導推動模式過分擴大了政府在推進城市化中的作用。由于缺乏相關利益主體的有效制約，政府強權與資本結合在一起，導致征地欲望膨脹以滿足城市化建設用地的巨大需求，由此造成了耕地資源的大量占用。同時在征地過程中，又因為拆遷補償?shù)牟缓侠恚瑖乐厍址噶宿r民的土地權益，引發(fā)了不少社會糾紛，進而沉淀為潛在的社會不穩(wěn)定因素。近年來各地頻繁出現(xiàn)的強拆自焚事件即是例證。
政府主導的城市化具有兩面性：在推動城市化發(fā)展的同時，又成為城市化快速發(fā)展的重要制約。為此，需要政府自我約束不斷推動城市化擴張的欲望，盡快形成以經濟因素為主要驅動力量的城市化新格局。在制度層面，關鍵是要對征地制度進行改革。因為在現(xiàn)行征地補償規(guī)則下，地方政府能夠從征地中獲取大量的可支配的財政收入，因而不管中央政府如何調控，如何收緊土地審批權還是實行“世界上最嚴格的耕地保護制度”，都不可能從根本上扼制地方政府的征地沖動。為此，可以將現(xiàn)行的政府主導下的征地模式改變?yōu)椤凹w主導、政府監(jiān)管”的模式。該模式的主要特征是農地所有者即農村集體通過各種途徑將農地轉變?yōu)榻ㄔO用地，將這些建設用地參與城市開發(fā)或各種產業(yè)開發(fā)，將土地收益留在農村集體。在這種關系框架下，首先要明確區(qū)分公益用地和開發(fā)用地。對于公益用地，仍保留政府征地的模式;而對于開發(fā)用地，則完全由市場來解決，這時，政府的一個非常重要的角色就是對農地非農化市場進行監(jiān)管。采用集體主導、政府監(jiān)管的模式將對我國的經濟增長方式、城市的擴張模式、城鄉(xiāng)關系、房地產市場產生巨大的影響。經濟建設和城市開發(fā)過程中建設用地的供應成本將比現(xiàn)行模式大大提高，有利于保護耕地和農民土地權益，促進城市建設用地的集約利用，促進城市健康可持續(xù)發(fā)展。
城市的粗放型增長模式導致土地資源的非集約利用現(xiàn)象嚴重
與政府主導推動的城市化路徑相一致，迄今我國的城市化本質上是一種粗放式的增長模式。雖然改革開放以來，我國城市化進程取得了很大的成就。城市化率從1980年的19.39%快速上升到2009年底的46.6%;全國有超過6億的城鎮(zhèn)人口，形成了建設城市655座，其中百萬人口以上的大城市有118座，千萬人口以上的超大城市有4個。①但我國的城市化在很大程度上被簡單看成是一個非農居住人口增加、行政區(qū)域變更，甚至是僅靠“圈地運動”以擴張城市規(guī)模的過程。尤其是80年代以來“攤大餅式”的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的推行以及大、中城市新城區(qū)、超大廣場等標志性建筑的建設熱潮，導致對建設用地的需求無限膨脹、對土地的非集約化利用問題突出。
據統(tǒng)計，在1981～2004年共14年的時間中，我國城市建設用地從7415平方公里增加到30781.28平方公里，增長了300%以上，平均年增長率為22%，遠遠超過城市經濟的增長速度。近幾年對建設用地的巨大需求得到了一定程度的遏制，但是土地利用不合理，利用率低等造成的浪費現(xiàn)象依然嚴重。因此，如何扼制城市化對建設用地的非集約利用問題，是保證城鄉(xiāng)經濟協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的重要保證。眾所周知，目前我國正處于城市化高速增長階段，但土地自然供給的有限性和城市建設對土地需求無限性之間的矛盾，決定了我國城市化發(fā)展的道路不能再依賴用地規(guī)模的擴張。在這個特定的背景下，我國的城市化道路不能再因襲粗放式增長的老路，必須限制城市外延式擴張，走內涵式綜合利用與開發(fā)、集約用地的道路。這就要求我們要轉變土地利用方式，按照經濟效益、社會效益和環(huán)境效益統(tǒng)一的原則來利用土地，改變目前粗放化、低效率的土地利用模式，集約利用土地資源。為此，提高農地非農化過程中的土地價格可以促使各地城市化過程中集約利用土地。
土地過度城市化阻滯了農民(工)市民化和土地的市場化流轉
政府主導推動的城市化，同時也是一個土地過度城市化的過程。所謂土地過度城市化，是指城市土地擴張超過人口城市化。在土地過度城市化的情況下，大量農村人口涌入城市，城市建設步伐趕不上人口移居城市的速度，城市不能為居民提供就業(yè)機會和必要的生活條件，農村人口遷移之后沒有實現(xiàn)相應的職業(yè)轉換，造成嚴重的“城市病”。
我國的土地過度城市化有自己特殊性，主要表現(xiàn)在城市空間的迅速擴張和(真正能夠融入)城市人口的緩慢增長。眾所周知，近些年來，一些城市只是熱衷于通過修編城市規(guī)劃、設置開發(fā)區(qū)，盲目拉大城市框架，擴大城市占地面積，卻不支持農村富余勞動力及人口向城市轉移，甚至對農民進城務工經商和落戶設置種種障礙。1990～2006年，中國城鎮(zhèn)人口增長91%，城鎮(zhèn)建設用地面積增長168%，城鎮(zhèn)用地增長率與人口增長率之比為1.8∶1。而且城市化水平的提高，相當程度上是統(tǒng)計口徑變動和行政區(qū)劃調整的結果，如果扣除統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)用地增長率和人口增長率之比會更高，土地城市化過度超前于人口城市化。②據中國可持續(xù)發(fā)展信息網(2004)公布的數(shù)據，我國近年來被占耕地農戶中，有1.5%的人得以安置就業(yè)，僅有5.8%的人得以轉為城市居民。
我國現(xiàn)有的城市化水平難以真正從社會學意義上減少農民，也就難以真正解決“三農”問題。在小城鎮(zhèn)熱、開發(fā)區(qū)熱等一系列熱潮過去之后，農民的土地被“城市化”，但他們自身及其家屬卻被拋在了城市之外。土地過度城市化導致失地農民增加，而農民(工)融入城市困難，一個直接后果就是農地的市場化流轉受阻，農業(yè)的適度規(guī)模經營難以達成。其中的邏輯是，數(shù)億農民雖然長期在城市務工，但內心深處知道自己不是城里人，或遲或早要回到農村，土地(至少在農民的心中)依然具有相當重要的生活保障功能;于是，在土地的保障意義大于依靠流轉追求土地收益最大化的時候，土地的市場化流轉不暢通自在情理之中。
因此，必須改變盲目求“大”求“快”的土地城市化戰(zhàn)略，真正地依靠產業(yè)驅動來發(fā)展城市化，加強城市的內涵建設，以接納更多的農村遷移人口。只有這樣，才能從根本上保證農民真正獲得“城市人”地位，享受“城市人”待遇，真正解決農民多土地少的矛盾，促進土地的市場化流轉。
城市化泡沫與土地財政的惡性互動加劇宏觀經濟風險
政府主導推動的城市化，容易導致城市化泡沫。城市化泡沫本質上是一種泡沫經濟，指的是在城市化過程中，由于存在超過城市經濟發(fā)展實際需求的投資而形成的虛假的城市繁榮。有人指出，我國的城市化泡沫風險主要表現(xiàn)在三個方面：一是功能雷同的大都市泡沫;二是過分追求城建乘數(shù)效應的房地產泡沫;三是不計成本的所謂城市化建設高潮。③中國的城市化泡沫實有其例，如“在高房價、賣地財政、公務奢侈消費以及政府融資平臺的金融風險糾結之中，位于鄂爾多斯的“鬼城—康巴什”成為中國城市化泡沫的‘濃縮樣本’”④。
城市化泡沫的財政基礎就是賣地財政，或稱土地財政，兩者之間形成了相互強化、相互支撐的互動機制。一方面，地方政府為了增加財政收入，追求城市擴張直至城市化泡沫也在所不惜。但在財權上收入的同時并未相應減少地方政府的事權，同期地方財政支出占總支出的比重卻從71.7%提高到74.1%。在這種情況下，地方政府的工作重點自然會轉向可支配稅收多的項目。地方的發(fā)展模式也就從最初的追求工業(yè)為主，轉為追求城市發(fā)展為主的發(fā)展方式。于是，地方政府紛紛通過低價征得土地來搞工業(yè)園區(qū)、招商引資，且只有通過土地獲得銀行貸款來搞基礎設施建設，從而推動城市化發(fā)展，一發(fā)不可收拾，城市化泡沫頻現(xiàn)。另一方面，城市擴張則為地方政府開辟了名副其實的滾滾(土地)財源。財政收入為地方政府推進城市化建設提供了額外的資源，而且在一定階段內城市化程度越高，房地產價格越高，單位土地出讓金收入就越多，為政府提供了更多的財源。
土地財政及其支撐下的城市化泡沫給宏觀經濟帶來了巨大的風險。一是地方政府融資平臺所隱藏的債務風險。在東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數(shù)百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)更高，2000年以來，陜西省咸陽市已經完工和正在施工的15個項目，實際投資9.53億元，銀行貸款占76.7%。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔保獲得的。這種依靠農地轉用而發(fā)展地方經濟的道路潛藏著很大的金融風險和危機。二是房地產泡沫破裂的金融風險。近年來各大中小城市的房價持續(xù)非理性高漲，其主要原因在于土地財政所助推的土地價格上漲，房價泡沫蘊藏著巨大的金融風險，這是日本、美國等發(fā)達國家和我國香港地區(qū)所共同經歷過的教訓。三是超過城市發(fā)展需求的城市設施給城市發(fā)展帶來的包袱。因為作為公共產品或準公共產品的城市設施的使用或運行是需要成本的，如果城市設施的運行成本大大高于對這些設施利用的收益時,這些設施為城市帶來的不是福利的增長，而是包袱的加重。
因此，抑制城市化泡沫，落實城市化的科學發(fā)展觀顯得尤為重要。根本的出路就在于斬斷城市擴張與土地財政之間的利益鏈條。具體措施可以通過法律手段強行從土地出讓金中劃撥出較大比例的資金用于公租房和保障性住房建設，以滿足城市低收入群體和進城農民工的住房需求。其次，我們要加大城市市場體制和城市管理制度改革，從制度供給高度，建立預防城市化泡沫的預警系統(tǒng)，使中國城市化在“市場主導型”而不是“行政主導型”軌道上健康推進。
“偽逆城市化”現(xiàn)象對農村土地權益的另類瓜分
逆城市化是指在城市化后期大城市的人口和就業(yè)崗位向大都市周邊的小城鎮(zhèn)、非大都市區(qū)或遠方較小的都市區(qū)遷移的一種分散化現(xiàn)象。從發(fā)達國家的經驗看，傳統(tǒng)的城市化帶來了人口密集、就業(yè)困難、房租昂貴、水電緊張、交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”后，即而出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象。“逆城市化”不是非城市化，而是城市化發(fā)展的另一種模式，是更高層次的城市化。它是以發(fā)達的現(xiàn)代科技、交通、通訊手段為前提的，能保證“回流”者在回歸鄉(xiāng)土后并不會產生與社會主流脫節(jié)的疏離感，與此同時，生活質量和幸福感不減反增。
我國的城市化并未發(fā)展到逆城市化階段，但2010年的一則新聞將逆城市化一詞炒成熱詞。該報道稱，在中國人口流動最頻繁區(qū)域之一的浙江省，當?shù)氐膽艏芾聿块T發(fā)現(xiàn)，全省“農轉非”數(shù)量從2004年時的57.7萬人降至去年(2009年)的18.9萬人，降幅高達67%。據此有人推測：不愿意進城落戶，甚至把戶口從城市中反遷回農村的“逆城市化”現(xiàn)象，已悄悄在中國東部一些發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)間出現(xiàn)。甚至還有人將浙江義烏部分公務員為了巨額利益把戶口遷入農村現(xiàn)象稱為逆城市化。更有人過于樂觀，稱“逆城市化”趨勢下中國村鎮(zhèn)發(fā)展面臨新的機遇。
然而，上述各類人將非農戶口回遷農業(yè)戶籍、或原農業(yè)戶籍人員考上大學或出嫁后不愿意將戶籍轉為非農戶籍的現(xiàn)象并非是真正的逆城市化。他們之所以在進城后又選擇把戶口回遷，大多是為了從拆遷、土地集體承包、轉租等活動中分得收益。將戶籍回遷農村以獲取農村土地利益的現(xiàn)象歸為“逆城市化”并不準確，這實際是一種由城鄉(xiāng)二元社會結構所導致的“偽逆城市化”現(xiàn)象。
這種“偽逆城市化”的現(xiàn)象本質上是對農村集體利益，尤其是土地利益的另類瓜分。建國以來，我國農民長期要承擔上繳農業(yè)稅與統(tǒng)籌提留款的義務，支援了國家工業(yè)化和城市化;而如今，在推進城鄉(xiāng)一體化的時候，農村土地升值了，這些“公務員”們就想著既拿一份國家工資，享受國家福利分房或單位集資建房的福利后，又以“農民”的身份參與村集體的土地分配或享受村集體資產收益分紅，本質上是對農村土地權益的隱秘性瓜分，需要采取一定的措施進行治理和防范。
綜上所述，改革開放以來，我國的城市化取得了巨大的成就，這一點不可置疑。然而，由于近30年來的城市化脫胎于計劃經濟體制，政府力量在其中是主導性的推動力量，由此帶來了一系列的城市化失誤和偏差，主要表現(xiàn)為增長的粗放、過度的土地城市化、城市化泡沫以及偽逆城市化等現(xiàn)象。這些城市化的失誤和偏差自然帶來了一系列的土地問題，如對耕地的濫占、對農民土地權益的侵犯、對建設用地的非集約化利用等等。如不能及時認識并予以解決，這些土地問題本身又會進一步強化上述的城市化失誤，使我國的城市化失誤和土地問題陷入一種相互強化、惡性循環(huán)的怪圈。(作者分別為浙江大學中國農村發(fā)展研究院教授、博導;博士后)
注釋
①《2009中國城市發(fā)展圖皮書》。
②鄭文暉，宋小冬：“勞動與資本雙重過剩下的中國城市化進程”，《人口研究》，2009年第3期。
③張孝德：“中國城市化過程中的政府悖倫與城市化泡沫”，《中國經濟時報》，2004年4月16日。
④中國建設網：http://news.cbi360.com/10805.html。(黃祖輝 陳勝祥)
