把脈城市安全
時間：2011-09-15 13:03:15
2009年12月5日，俄羅斯彼爾姆市夜總會火災爆炸事故，至少造成112人死亡、142人受傷，震驚世人。這使人們聯想起2001年美國“9·11”事件、2003年全球30多個國家和地區先后發生的SARS事件、以及2008年初我國的冰雪災害和“5.12”汶川特大地震災害等都在極短的時間里讓現代化大城市感受到自身的脆弱，體會到城市安全減災建設必須同時關注傳統安全與非傳統安全。
對于這些，我們要做些什么，又能做些什么？帶著這一系列問題，記者近日采訪了中國災害防御協會副秘書長金磊。
城市的減災防災之重
說到防災減災，很多人的第一反應是：那是“天災”，怎么防？而現實的狀況是，目前的城鄉根本就不可能有哪一次災難是純自然因素誘發的大災難。這種狀況從上世紀早期就已經初現端倪：日本1923年發生的關東大地震造成了10萬人的死亡，其中因為地震死亡的人數是2萬人，其余8萬人是因為煤氣泄露被燒死的。那是1923年，現在的煤氣管道能引發的問題只能更大。金磊認為，它給今日城鄉防災減災的啟示是：在全面關注各類災情時，要防范自然災害引發的事故災害，特別要將其列入安全生產監管內容之中；任何自然災變都有其客觀性，它雖防不勝防，但要求我們認知其規律，健全部門與企業聯動的預報、預警、預防機制。
2009年5月，聯合國在巴林公布了一份全球減災風險評估報告，報告重新認識了自然災害發生的原因及其影響。潘基文秘書長在報告的發布式上指出“災害風險正以令人警惕的速度增長，威脅著社會經濟發展、妨害著經濟穩定和全球安全??盡管人類無法阻止自然災害如地震和熱帶風暴的發生，但我們可以盡量限制它們所造成的負面影響。先發制人的減災措施正是其關鍵，而災后反應機制無論多么有效，都是永遠不夠的。”報告提供了一系列前所未有的全球災害風險趨勢分析、災害分布圖，以及相關應對措施，它極有助于重新界定全球減災重點。如在中低收入的國家，經常發生的災害破壞了人們的生活，而缺少政府關注、毫無計劃的城市化以及低迷的經濟形勢更加劇了這一點。自1980年以來，這類持續、低強度的災害事件給住區帶來的破壞增加了5倍多。
研究發現，近年來的自然災害之所以造成巨大的人員與財產損失，其中一個重要原因是，大量人口快速地向易受自然災害襲擊的地區移居。所以減輕災害風險需要在規劃、預防、保護等方面加大長期投入，應急處置是“最后的手段”，而不應是預防災害發生的首要戰略任務。就我國而言，在目前人口大規模流動和城市化發展加速、自然災害時常發生的情況下，防止居住人口和住宅密度過大以及交通、通信、電力等公共基礎設施過于集中，應成為各地方城市發展規劃與建設的重要任務，并要健全相應的災害應急救援和處置機制，通過各種途徑提高民眾應對自然災害的意識與自我應急防護能力。
而引發全球反恐浪潮的美國2001年“9.11”事件，對全球最大的教訓，不僅僅是應共同反恐，而是應樹立起綜合減災的安全觀。因為對于一個國家而言，其安全度不僅僅在于缺少多少安全設施及裝備，而且還在于國民是否具備足夠的安全意識及安全文化素質，沒有這些，也就缺少了必要的安全準備。
“綜合減災管理是各國成功減災的秘訣，同時倡導預防為先的文化體制與發展已成為世界范圍內安全減災公民教育的基本點。”金磊認為，從這些前車之鑒可以得知，預防要遠重于事后的應急。
減災防災，我們的缺與失
我國是世界上災害較為嚴重的國家，除了火山暴發，就災害種類來說，我國可謂品種齊全。全國平均每年因各種災害而死亡的人數達幾十萬，所造成的經濟損失占國民產值的6%以上。近些年，由于巨大災害的發生，我國對防災減災也越來越重視，但從各種災難報道中就不難發現，我們對于災害的處理，總顯得滯后而被動。
“有一句話不得不說，目前我國在很多建設領域都一味求快，先不說在經濟層面上這樣好不好，至少在自然層面有可能給城市帶來很大的安全隱患。而且我們更多強調的是災害應急預案的建立，而不是對災害的預測機制。從管理上來說，也缺少一個綜合的強有力的管理部門。應該承認，雖過去幾年我國在綜合減災體制、機制上有進展，從中央到地方組成了減災委（辦）機構，但由于它們還是缺少統一減災基本法制約束下的管理，造成的現狀困惑是：指揮部與同級的應急辦間職責未劃清；議事協調機構與聯席會議缺少權威性；某些領導小組與應急管理缺少關聯度等，均造成應急管理樞紐能力欠缺唯一性。”金磊說從他們專業的角度看來：當重大事故發生時，如果沒有一個明確的、常設的、統一的、有準備的指揮和協調部門是不可想象的。
而我國目前的實際是，城市各種災害的搶險救災工作大都是由各有關部門分工負責的：各城市的化工局負責監督各化工廠內的安全工作；環保部門負責環境的監測與治理，但不負責事故后的應急處理；衛生部門負責事故造成傷病員的救治；公安消防部門負責事故救援中的社會治安、交通管制和滅火。上述各部門可以作為一支獨立的專業隊伍參加防災工作，但都不具備綜合指揮協調能力。城市防災責任重大、任務艱巨，應由哪個部門來組織、協調、指揮城市的防災工作呢？
國際上絕大部分發達國家對自然災害、人為和技術災害以及敵對方使用大規模殺傷性武器后造成的災害，以搶救幸存者生命為主的緊急救援實行統一機構管理、指揮、調度的管理體制，工作體系完善、健全。以瑞士、荷蘭、德國、法國為例，他們均在政府中設有緊急救援的職能部門，除瑞士設在外交部外，其他幾個國家都設在內政部。上述國家的救援隊多數建在軍隊或消防隊中，專業組織和志愿者相結合。以新西蘭、澳大利亞、新加坡為例，已形成了統一的綜合性的應急管理工作體制，并隨經濟、社會發展對應急與救援資源進行有效整合，現正在形成橫向與縱向一體化的應急管理體系。
“我國對應對各種災害的投入不可謂不大，但效果卻并不明顯。”金磊說，這種現實往往造成了事倍功半的效果。國家、各級政府部門都對處理災害事故投入了大量的人力物力，但還常常有捉襟見肘之感。原因就是在對災害預測的重視不夠，而這需要的是我們改變不喜歡把事情往壞的方面想的習慣。
“我特別想呼吁一下，1999年?2005年，中國科協組織全國20多個專業協會專家在年初的時候研究這一年中各種災害發生的可能性，并向國務院提交一份減災白皮書的報告。這樣一件事情，從2006年開始就停止了。現在的情況是，只有個別協會的專家說說就算了，沒有了統一的規劃，起到的作用十分有限。國家是不是應該有一個部門把這樣一項利國利民的事情抓起來？”說到這段話的時候，金磊顯得非常深沉而懇切。
減災防災的未來之重
我們慶祝了2009年的國慶，新中國已成立了60周年，未來，它還將面臨更多方位的檢視，其核心問題之一是，必須思考未來中國安全發展之徑。
我們國家幅員廣闊，這就意味著我們面臨的災難絕對不可能是單一的，在災難的預防上也不可能是單兵作戰就能應付的。面對這樣的現實，隨著人們觀念的改變和對災難認識的加深，已經有很多部門開始采取有針對性的措施。
2008年11月，山西省朔州市環保局與朔州市消防支隊聯合成立突發環境污染事件應急救援指揮中心，目的旨在確保突發環境污染事故時能最大限度地降低危害及損失；反之當發生火災時，也不因滅火措施造成環境污染，從而更大范圍地保障公眾人身及環境生態的安全。
金磊說：“這是近年來在推進綜合減災工程中一個頗有創意的做法。應在全國逐步推廣，這是自然災害、人為災害、環境災害等不同災種領域的有效整合。”
2008年初，由18個部委共同制定的《國家環境與健康行動計劃（2007?2015年）》正式啟動，其意義不僅在將開展不同污染源的風險評論，更在于用綜合減災的系統觀全面看待并分析環境災變。國務院新聞辦近日發表了《中國的減災行動》白皮書，無疑它與20年前的《中國21世紀議程》白皮書一樣是國家層面的減災戰略，而其中對“十二五”規劃最大的借鑒是如何才能形成防災減災的綜合聯動機制。
2009年6月10日，中國科學院《創新2050：科學技術與中國未來·戰略研究系列報告》發布，勾勒出18個領域科技發展路線圖，其中特別提及傳統與非傳統安全的挑戰；西藏自治區地震局與地勘局將聯合進行中國有記錄以來最大地震遺址（1950年察隅墨脫8.6級地震遺址）科考；在汶川巨災發生周年和首個國家“防災減災日”到來之際，國務院新聞辦發布《中國的減災行動》白皮書，從8個方面論述中國提升減災能力問題；6月1日由公安部、教育部、民政部等9部門聯合制定的《社會消防安全教育培訓規定》正式發布并實施，它對全面提高國民消防安全素質，有效預防火災，減少危害，將發揮積極作用。上述新近發生的事件說明加大力度從各個方面促進中國城鄉社會安全發展已成定勢，但隨著“國家綜合減災十一五規劃（2006?2010年）”完成期的臨近，極有必要從戰略高度研究并深化“十二五”期間國家在綜合減災規劃上的相關事宜，旨在找到結合國情且符合國際發展動態的新規劃思想。
說起未來，金磊說：“我國城鄉“十二五”期間要在提升綜合減災應急管理水平上臺階，這不僅有賴于法規及政策，更有賴于組建“大部制”思路下的國家公共安全應急委員會（或專門部門）實體機構，在此前提下使應急與常態運行模式一體化，使分災管理統一化，根本改變條塊分割、效率低下的多頭管理的缺陷，使安全發展真正落實到國家綜合減災應急體系的每個環節中。”
