城市公共安全研究
時間：2011-09-15 13:04:39
來源：北京城市學院 作者：馮興強
摘要：本文簡單介紹了城市公共安全的分類及對其開展研究的重要性，簡明論述了當前我國城市公共安全方面存在的一些問題，同時針對這些問題，提出了相應對策。
關鍵詞：公共安全；城市；對策
一、引言
城市是人口、產業、財富高度聚集的地區,是現代經濟社會活動最集中、最活躍的核心地域,是現代社會人們生活和生產的主要場所。隨著我國城市化水平的逐步提高,城市的規模與數量都在快速增長,城市所聚集的人口和積累的財富使城市的重要性日趨明顯,與此同時,也使其面臨著空前的安全方面的挑戰。自然災害頻度和強度的增加,各類事故的增長以及恐怖主義的威脅對城市預防災害及應付突發事件的能力提出了新的要求。現代社會城市地位日益提高使得對城市公共安全的要求越來越高，同時人們對城市公共安全的研究也日益深入，俄羅斯切爾諾貝利核電站、亞洲金融風暴、日本東京地鐵毒氣案、2001年美國“9.11”事件、2003年的SARS災害都提醒人們,進行城市公共安全的研究是非常重要的。
公共安全管理理論認為，公共安全問題由自然因素、生態環境、公共衛生、經濟、社會、技術、信息等多重側面所組成。現代國家安全觀已經超出傳統的軍事和國防范疇，囊括了人們身體健康、生態環境、互聯網絡安全、生物物種安全、科學技術保密、礦產資源保護、國際貿易暢通、貨幣金融穩定、公眾心理穩定等諸多方面。危害城市安全的因素主要可以歸類為自然災害、人為災害、襲擊破壞等三大類。城市自然災害主要分地質性自然災害、氣候性自然災害、復合性自然災害3類，地質性自然災害有地震、火山爆發、斷層滑坡、地面塌陷等；氣候性自然災害有風災、雪災、雷擊等；復合性自然災害有海嘯、泥石流等。人為災害主要有火災、有毒氣體泄露、有毒液體泄露、核泄露、光輻射、電波干擾、建筑物倒塌、交通事故、傳染病等。襲擊破壞主要有戰爭空襲、爆炸、謀殺、縱火、放毒、劫機以及破壞性的信息干擾、智能化犯罪等。
一、城市公共安全中存在的問題
多年來，由于各方面條件的制約，我國在城市公共安全體系建設方面仍存在諸多問題，主要表現在下述幾方面：
（一）現行城市公共安全系統遠不能滿足實際需要，保障機制不夠健全。如管理體制不盡完善，缺乏一個綜合常設的權威機構。應急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋城市各方面的聯動機制未能形成，而臨時性的戰時指揮機構由于基礎工作薄弱、經驗缺乏、準備不足，致使應急管理的政令不暢，決策指令難以及時到位；部門之間相互掣肘，缺乏協調配合，不同部門和單位自成體系，職能分工不明確，重復建設，自選標準，不僅造成公共安全資源的嚴重浪費，而且大大降低了突發事件的應急能力，并導致衍生災害的發生；科技手段較為落后，公共安全綜合管理信息系統仍未建成，數據庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網，缺乏系統和長期規劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態，救援能力嚴重不足；非工程建設問題薄弱，立法不健全，全民安全意識薄弱，社會心理防御能力明顯不足，保險意識薄弱，管理手段單一，基本停留在以政府為主的行政管理層次上，各種民間的非政府組織、社會救援機構、慈善捐助機構建設工作十分薄弱。
（二）城市基礎運行系統較為脆弱，公共安全基礎建設較為落后。一方面，由道路、通訊、水、電、熱、氣等六大系統組成的城市基礎設施網絡系統是城市運行的生命，其運行狀況往往決定了一個城市的安全狀態。而近年來大規模、大面積的城市建設，對城市基礎設施網絡系統的運行構成極大的威脅，增加了更多的安全隱患；隨著人民生活水平的提高，各種易燃、易爆、危險品也越來越多地進人家庭，使基礎設施網絡系統的運行處在一個十分脆弱的環境中。另一方面，城市公共安全基礎設施的建設卻較為薄弱，重點工程防災標準低、防護系統薄弱，缺乏全面系統的公共安全工程規劃，不同行業、不同部門之間的工程項目相互之間不匹配，綜合監測預測能力不強，預警及通信網絡系統不健全、不統一，技術基礎薄弱和風險管理意識不足，尤其是在重大安全事故的應急反應、洪澇災害和火災防治等方面缺乏綜合性和系統性的研究。
（三）缺乏綜合防災法律體系。人口、資源、環境、安全是全球可持續發展戰略的四大要素，盡管可持續發展已在我國被提到空前高度，但在城市發展中，安全問題仍未得到充分的理解并獲得制度建設的保障。人們對城市災害這個概念還缺乏基本認識，認為有了地震、消防、環境保護等方面的法規就可以了，而沒有意識到看似單一的災害一旦在城市中發生，必將引起連鎖反應。因此必須在針對單一災種的“子法”之上，建立一個能夠全面協調各種關系的“母法”，才能確保在災難來臨之時，不至陷入被動。
（四）城市安全認識尚待提高。目前社會各方面對城市安全認識還比較模糊；1930年美國已提出交通擁堵造成巨大經濟損失，并衍生諸多社會問題；成為一種新的城市災害。可是我國至今也未把交通擁堵視作災害，有的經濟學者甚至認為北京的堵車現象是社會繁榮的標志。長期以來我國對城市災害的分類，多還停留在“地震、火災、風災、洪水、地質破壞”等方面，對傳染病及其它新的城市災害缺乏足夠的重視。由于缺乏正確的安全觀，社會的安全文化教育匱乏。
二、保障城市公共安全的對策
（一）加快災害應急反應機制的立法研究。市場經濟社會就是法制化的社會，各個領域都離不開法律、法規的指導和保障，防災減災領域也是如此。縱觀發達國家如日本、美國等都建有較完備的防災減災法律、法規體系。我國到目前為止，尚缺少最高層次的國家綜合減災基本法，在城市災害層面上也缺少相應的城市防災法。因此，必須迅速開展城市災害立法研究工作，在建立完備國家防災法律、法規體系的同時，加快構建城市處置突發災害事件的應急手段。
（二）建立健全危機災害應急管理機構。城市人口密集，流動性強，城市災害應急管理在整個國家安全管理中居關鍵地位，只有抓好城市突發事件管理才能穩住大局。針對目前我國城市突發災害應急管理都是分部門、分災種，不利于協調統一、高效救災的現狀，應該學習國外先進的城市應急管理模式，結合我國的特點和行政管理情況，創出中國式的城市減災現代管理模式，形成強有力的綜合協調管理機制。應著手成立防災專門機構，建立應急綜合管理指揮系統。
（三）加強對公眾的危機意識和防災減災安全意識教育。現今城市災害中，人為因素造成的災害占八成以上，很多災害是由于人的主觀行為不當造成的。因此，要通過加強公民的防災減災意識教育、文明安全生產教育、普及安全文明知識等措施，把災害控制在源頭，減少因人類社會自身行為不當而造成的嚴重后果。同時，大力加強公眾的危機意識教育，把“居安思危”的教育作為現代化公民意識教育的重要內容之一。危機意識的增強，能使我們在重大突發災害事件發生時，降低社會動蕩激烈程度，有效地防止“單一型”危機事件向“復合型”危機事件轉化。要加強公民的安全自救教育，使公民掌握救災和自救的知識，增強抗災救災意識，遇到突發災害事件，能夠做到聽從指揮，臨危不亂，并能積極參加救災行動。
（四）加強信息建設，建立災害預警機制。要加大投入，積極推進科技減災，積極鼓勵開展預防和減輕災害的基礎研究和應用研究，提高災害的預測預報能力。及時披露災害信息，通過順暢渠道提供可靠的防范知識，對于消除不安定因素，降低緊急事件帶來的危害具有十分重要的作用。“9·11”事件后，美國進一步完善了信息預警機制，不定期地通過一套以顏色區分的警戒識別系統向社會各界發布恐怖威脅、警告，并給民眾提供詳細指南，效果很好。在我國，2003年初發生的北大、清華餐廳爆炸案，也因為權威媒體在第一時間及時、真實地報道了事件的全部過程，才沒有引起大范圍的恐慌。因此，我們對建立城市突發災害預警機制，應給予高度重視。政府作為權威信息的掌握者和控制者，對能夠預見的重大災害應及時告知社會公眾提前防范；對不能預見的突發災害，在突發事件發生之初應該盡量在第一時間直接或通過權威媒體向社會通報情況，建立權威的信息發布和報告機制，以積極地引導社會公眾的理性行為，安定民心。
（五）明確城市安全體系功能，建立具有綜合指揮、監測警報、優質的防災設施、生命線系統、搶險急救系統和綜合管理制度的健全的城市安全體系，切實有效地保障城市安全。城市安全的監測、報警、抗御、搶險、救護、修復等工作，融于規劃、實施、管理等全過程，涉及部門多。城市災害具有多元化、連發性、群發性的特點，襲擊破壞也會聯發城市其它災害。目前，城市防災、治安、防衛都是單系統、單災種進行，缺乏整體協同作戰，不能充分利用城市安全方面所有的人力、物力、設施和設備，不利于城市安全力量整體效率的發揮。而且這些部門在安全責任、權力方面既有交叉，又存在盲區，缺乏綜合協調城市建設與城市安全，城市防災科學研究與成果綜合利用關系的能力，難以充分發揮城市的安全職能。因此可建立以政府為中心，其它部門聯動的體系。
（六）強化城市生命線系統的防災救災性能。交通、能源、通信、給排水等城市基礎設施是確保城市正常生活和生產的生命線系統，是城市的“血液循環系統”和“免疫系統”。在城市重大突發事件時，生命線系統的破壞是災難性的。會使城市失去抵抗能力，并會造成許多次生災害，無法控制災情蔓延。因此，在城市規劃和城市建設中，必須加強生命線系統自身的安全；同時，要提高生命線系統的防災救災性能，提高這些基礎設施在防災方面的建設標準。從系統構成、設施布局、結構方式、組織管理等方面，提高生命線系統的防災抗災功能，這是城市安全的重要環節。
（七）優化城市防災設施建設與運行。城市防災設施是城市安全體系的主要硬件部分，除城市生命線系統之外，消防設施、人防設施、防洪系統的堤壩、排洪溝渠、水閘以及各種應急設施等，專為城市防災設置，直接面對災害的考驗，擔負著城市災害時抗救的主要任務。防災設施的建設標準和施工質量，直接關系到城市防災的能力。防災設施的建設布局要充分考慮城市災害連發性、群發性的特點，綜合布局防災設施，使它們與管理機構之間保持暢通的聯絡渠道，形成防災設施的聯動機制。同時，充分利用防災設施，尤其是地下人防設施、抗震設施的綜合利用，防洪設施與城市排水設施的聯動使用。提高防災設施的使用效益，使防災設施融入整個社會服務體系中，走上良性循環、持續發展的道路。
（八）建立公共安全專家決策支持系統，為危機處理提供科學決策依據。應借助基于地理信息系統（GIS）的城市公共安全信息管理技術平臺所具有的“科學研究網絡功能”，建立起公共安全專家決策支持系統，建立公共安全管理和突發事件應急處理的專家庫和智囊團，制定中長期的公共安全戰略和應急反應計劃。
（九）建立公共安全危機處理系統，形成完備的人、財、物應急反應機制及社會安全保障體系。建立專業救援隊伍，培訓民眾自我救援能力，建立救援快速通道，形成救援通信保障、物資保障、醫療保障、防疫保障、資金保障、隊伍保障、居民生活保障、安全保險及災后重建保障為一體的危機處理系統和社會保障系統。應建立全市乃至包括周邊地區的資源目錄，包括人力、物品以及基礎設施等，一旦危機爆發，可以清楚地知道從什么地方調配什么資源，動用哪些設施。
（十）建立公共安全社會心理干預體系，提高社會突發事件心理防御能力。應加強信息披露機制的建設，建立公眾溝通機制，充分發揮各類新聞媒體和網絡技術的作用，建立公民參與公共安全事務管理和危機處理的有效渠道。對事關居民切身利益的重大公共安全事務，實行公眾聽證會制度。應借助城市公共安全信息管理技術平臺所具有的“安全信息和咨詢服務功能”，定時向公眾發布各種具有高可信度和權威性的信息。應通過學校教育、專業培訓等方法，開展公共安全教育，實施情景訓練，使公眾了解各類災難、事故發生的規律和過程，掌握一定的自我保護和自救方法，提高公眾對突發事件的心理防御能力。應廣泛開展危機管理教育、訓練，對政府官員進行反危機模擬訓練，教育部門要把各級別學生的反危機模擬訓練列入教學計劃，政府對公眾要進行反危機宣傳和訓練。
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