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2024年11月24日
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新中國首都城市規劃工作的推動者、著名學者梁思成曾寫道:“北京城不會得感冒，但總有一天它的交通會得心臟病。”被梁老先生不幸而言中，自本世紀初北京機動車數量激增以來，交通擁堵成為古都面臨的最棘手的城市難題之一。
“首堵”困局
讓我們快照一下幾乎發生在每個早晚高峰的北京交通情況：
路面上擠滿了各色車輛，沿途的空氣中彌漫著刺鼻的尾氣和剎車片磨損的氣味，一個紅綠燈往往要等幾撥車才能過去、十多公里的路程堵了一個多小時，而這司空見慣一切如果配合上如酥小雨或法定假期的到來就動輒延長至深夜。 清華大學建筑學院副教授周榕認為嚴重的擁堵不僅給市政交通和道路設施帶來巨大運轉負荷，還極大地降低了社會經濟效益和個體的生命質量。據統計，早晚高峰期間的北京市主干道平均車速比10年前降低約50%，中心市區主要路口中嚴重阻塞的達到60%，這也就意味著北京市民要比道路通暢時多付出2.2倍的時間。經測算，北京人上下班因道路擁堵造成的經濟損失每月為375元，居全國各大城市首位。
收效甚微的“治堵”
可以說，交通擁堵已經成為制約北京城市發展、阻礙經濟效率、降低城市宜居程度的一個頑疾。面對日復一日潮汐式的擁堵，城市管理者從來就沒有放松治堵的攻堅戰：控制公車、尾號限行、限購、提高停車費、搖號……然而在最近公布的一項由社科院組織的調查結果顯示，在一波又一波的治堵專項行動后，市民的整體感覺是收效甚微。
如果不是方法不精巧、不是決心不堅決，是不是解決問題的思路出了問題呢？擁堵問題不僅僅是表面上所顯現的是人與車或車與城市的關系，更根本上是“人與城市”或者說是城市規劃布局的問題。
早在2004年，時任北京市市長王岐山就坦陳，目前北京交通擁堵的核心問題就是城市規劃布局。由于城市功能基本聚集在五環路以內，機關、學校、娛樂場所等公共設施均分布在城區，造成巨大的交通流量。當時去非典疫情不遠，主政者已經清楚的認識到，將包括傳染病醫院在內的一系列公共服務機構集中在市中心，不管是從城市安全還是從城市效率來看都是極不合理的。
城市功能高度集中
時隔七年，城市布局對城市交通的影響仍未得到根本緩解。上個月公布發布的《社會建設藍皮書》顯示，人口過度集中是造成北京交通擁堵問題的根源。
藍皮書介紹說，目前，北京61.5%的常住人口集中在“城六區”，“城六區”人口密度為每平方千米7837人，超過了世界上以人口密集著稱的大城市倫敦(每平方千米5437人)和東京(每平方千米5984人)。
北京市人口的集中實際上反映的是城市功能的集中。城市中心區過多地集中了經濟、政治、文化、社會服務等功能，吸引了大量人口就業、購物、休閑、辦公等。人口過度集中造成了交通擁堵等問題。據統計，三環以里集中了北京市出行量的50%。
合理的城市規劃所帶來的合理人口布局可以增加城市的人口容量。目前，北京市有些社會問題看似是由于人口規模過大引起，但實際上與城市的人口布局關系重大。如交通擁堵問題，很大程度上是由于大量人口在城市不同中心與外圍區域間作大范圍的鐘擺式流動，大大增加了交通的壓力。
如果能通過城市功能區的調整，減少人們生活和工作的流動半徑，交通擁堵問題也將隨之緩解。換句話說，合理的城市功能布局調整可以在一定程度上增加城市的容納能力，緩解人口和交通壓力。
“多中心”的城市規劃嘗試
北京市相關部門早在幾年前就認識到通過合理的城市功能區調整，加快城市多中心的形成，轉移中心城區人口和職能到新興城區，從而減少人們生活圈流動半徑，是解決京城擁堵問題的治本之道。
2004年，北京公布了由眾多知名專家、學者參與的《北京城市空間發展戰略研究》。該研究提出，北京將按照“兩軸——兩帶——多中心”的模式形成城市空間新格局。翌年，全市從總體上進一步劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四類區域。
總體規劃的調整一定程度上分散了城市人口，從20 世紀90 年代起，北京市大量的市區企業開始分散到城區的周邊。21 世紀初，其分散效果開始顯現出來。近郊區開發區的建設，在吸引大量農村剩余勞動力的同時，也加快了該區域的城市化進程。
但隨著流入北京人口越來越多，北京人口規模持續超過規劃預期，人口分布不均衡的現象也在北京的城市發展中越來越突出。據了解，目前核心區人口密度更已達到每平方公里23407人，是周邊生態涵養區人口密度的109.8倍。而同樣集聚了大量人口的功能拓展區和發展新區交通問題日趨嚴峻。
未完成的“多中心化”
為什么多中心化的“治堵”思路在執行中碰壁？我們可以從以下幾方面來看：
1，功能核心區：功能高密度積重難返。首都功能核心區指合并后的東城區和西城區，這里承擔國家政治文化中心、金融管理中心和國際交往中心的職能，同時具有服務全國的會展、體育、醫療、商業和旅游等功能。該區域是全市城市化水平最高的地區，并以占全市的0.56%的面積集中了占全市13.04%的人口。據統計，二環內有20多個中央部級機關，100多個局級機關以及北京市市屬的250多個單位，還集中了大部分的市級和一些重要的區級商業中心。“十一五”規劃中，北京市確立的六大高端產業功能區中，CBD、金融街、中關村科技園區、奧林匹克中心區等4個均在中心城區。
應該說，功能核心區的許多功能設置是剛性的，而功能轉移更是涉及到龐雜的區域利益、部門利益和群體利益，從而增加了核心區分散功能的困難。清華大學建筑學院的周榕副教授認為，由于首都政治定位決定的委辦機關、政府部門集中的現狀在短時期內不可能有根本改變。在政府相關報告中是這樣評價核心區存在的問題“多種功能高度集聚，造成嚴重的‘城市病’，經濟社會發展和交通之間的矛盾日益加深” 。
2，城市功能拓展區：產業雜糅導致高流動人口密度。
城市功能拓展區包括朝陽、海淀、豐臺、石景山四個區，在規劃中是作為國家高新技術產業基地，國內外知名的高等教育和科研機構聚集區。在占據全市地區生產總值半壁江山的同時，這里也存在著產業布局雜糅，內部發展不平衡，城鄉之間、城區之間、東北部與西南部之間發展水平不一等問題。傳統產業與新型產業混合存在，正規經濟區、灰色經濟帶犬牙交錯。在功能拓展區不難看到這樣的景象：在高新技術開發企業、產業孵化基地的周邊是混亂的城中村和連綿的廢品回收廠。產業結構的雜糅和相對低廉的居住成本使這里成為北京流動人口最集中的區域，占全市的六成以上。
3，城市發展新區：配套設施滯后，人口就地安置率低。城市發展新區包括通州、順義、大興、昌平、房山五個區和亦莊開發區，是北京發展高新技術產業、現代制造業和現代農業的主要載體，是北京疏散城市中心區產業與人口的重要區域。北京市正力求通過新城的開發建設來解決人口分散和產業分散兩大難題。
但這里因為開發時間短，經濟社會發展水平總體上仍較低且不平衡，產業布局過于分散，規模效應較差；存在著城鎮發育滯后，城鄉基礎設施建設滯后于城鎮建設步伐等問題。這又阻礙了該區域有效發揮市區疏散功能承接地的作用。
以新區的住宅配套情況看，由于新城的住房建設多以中高檔住宅為主，在開發區從業的大部分人員無法承受其高昂的房價，只能居住在周邊的農村地區。由此引發了區域內部的職住分離現象。新城的大量就業人員每天往返于位于新城的工業區與位于城區周邊的農村居住地，從而加重了城市的交通負荷。
城市擁堵，不僅是單純的道路或機動車數量的問題，更該從城市產業和功能布局上找原因。以發達國家的城市化進程來看，隨著城市功能的復雜化和人口結構的多樣化，都不同程度上呈現郊區化、多中心化的發展態勢。而這樣的態勢在北京的完成情況，直接關系著“首堵”的真正緩解。
