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2024年11月24日
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農民工是改革開放進程中成長起來的一支新型勞動大軍，是現代產業工人的重要組成部分，是我國現代化建設的重要力量。隨著政策環境的改善、供求關系的轉變和代際轉換的完成，農民工自身的利益訴求正在發生深刻調整，市民化意愿日趨強烈。必須在農民工實現職業身份轉換的基礎上，按照公共服務均等化的根本要求，推動農民工及其家庭完全融入城市，享受與城市戶籍居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務和權益保護，最終實現農民工社會身份的轉換，成為城市新市民。
農民工市民化的本質是保障農民工的市民權利，其路徑既包括讓農民工在城市落戶，轉為城鎮居民；還包括推進公共服務均等化，讓農民工在保留農村戶籍的同時在城市享有均等的公共服務。目前，我國一些地方已開始了這兩方面的探索，取得了積極的成效，但戶籍制度改革不匹配、不協調、不同步問題還比較突出，農民工在住房保障、子女升學等方面還受到戶籍和身份的制約。這些問題也成為農民工市民化的主要障礙，需要在發展和改革中加快解決。
農民工市民化的主要障礙
1.農民工群體分化加速，工資水平和整體素質偏低，市民化能力總體不強。農民工是一個分化的群體，不同群體農民工市民化意愿、能力差異較大。制造業企業以新生代農民工為主，市民化意愿較強，但市民化能力較弱；建筑業企業以中年農民工為主，流動性大，市民化意愿不強；子女在城市上學的農民工大多是經商或自營職業，收入水平較高，舉家外出，市民化意愿和能力都較強。不同群體對市民化的政策訴求也有較大差異。
大部分農民工工資水平都比較低，在城市的生活壓力較大。很多地方前些年農民工工資基本上是在最低工資標準上徘徊，近幾年有所提高，但與城鎮在崗職工工資差距較大。在中西部地區的一些城市，目前農民工平均工資還不到城鎮在崗職工平均工資的一半，也低于全國農民工平均工資水平。同時，農民工文化水平低，就業技能偏低，就業領域較窄，制約了農民工收入增長潛力，也導致農民工在城市生活生存預期不穩定。
2.戶籍制度改革不匹配、不協調、不同步問題還比較突出。隨著農村人口的進城落戶，原本并不寬裕的城市公共資源“僧多粥少”的問題日益突出，教育、公交、衛生等公共資源的供求矛盾尤為明顯。造成這些問題的原因主要有三個方面：一是戶籍制度改革與人口規劃、城市基礎設施建設規劃、公共服務資源發展規劃不匹配，基礎設施和公共服務資源不能適應戶籍放開后的人口總量增長和結構變化，導致供求關系緊張。二是戶籍制度改革與依附于其上的福利制度改革不協調，一些地方雖然統一了城鄉戶口名稱，但依附其上的社會保障制度、住房制度、教育制度、兵役制度、計劃生育制度等還是二元的，在公共服務資源在城鄉之間、區域之間配置嚴重不均衡的情況下，二者必然產生矛盾。三是區域之間戶籍制度改革步伐不同步，少數城市率先放開口子，必然引發人口涌入潮，增加城市公共資源負擔。
3.住房和子女升學（中考和高考）是農民工反映最強烈的兩大問題。從相關調查結果來看，農民工能承受的房價收入比在8—10左右，收入房租比在5—7左右，但目前大中城市最低價的房屋都遠遠高于他們的承受力。大部分農民工集中在“城中村”、城鄉結合部租房，居住面積狹小，配套設施不完善，居住條件惡劣，與城市戶籍居民的居住水平差距越來越大。尤其是，近幾年城市房價、房租增長過快，“城中村”等農民工集聚地改造加快，城市邊緣不斷向遠郊區擴展，使得農民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到較大影響。租得起房，買得起房，能在城市穩定、有尊嚴地居住，已成為農民工尤其是新生代農民工最強烈的要求，也是影響農民工市民化進程的最主要因素。
在隨遷子女義務教育問題基本解決之后，農民工反映最強烈的另一個問題是隨遷子女的中考、高考問題。絕大多數地方對外來務工人員子女報考普通高中設置限制。在參加高考方面，只有少數城市允許本省戶籍的農民工子女在本市參加高考，其余城市均沒有放開。由于農民工隨遷子女大多都在本地參加義務教育或高中教育，回戶籍地參加中考和高考很不適應。因此，農民工普遍強烈要求隨遷子女能在本地參加中考和高考。
4.城市公共服務資源承載能力不夠，區縣級政府的財政壓力較大。城市人口的增長，必然導致義務教育、公共衛生、社會保障、社會管理、基礎設施等方面的投資增長。在現行財政體制下，這種增長對地方政府的財力提出了較大挑戰。以教育為例，實行戶籍制度改革，放寬落戶條件，會對城市教育資源、尤其是義務教育造成三個方面的壓力：一是城市學校資源更加緊張，新建中小學校會增加財政負擔；二是教師數量及編制嚴重不足；三是區域性的教育資源不均衡問題更加突出。按照義務教育法，基礎教育投入主要是市本級預算內資金安排，對外來子女教育經費，按照本市學生的同等標準由市本級預算安排。市直屬學校建設資金由市財政預算內資金和教育費附加構成，區、縣屬學校建設資金主要由區財政承擔，一些地方市財政對區、縣建初中、小學給予一定補助。在中央、省市財政支出和轉移支付數額有限的情況下，區縣級政府義務教育資金支出壓力相當大。
推進農民工市民化的政策取向
1.分類指導，因地制宜，突出階段性重點，有序推動農民工市民化。根據不同農民工的意愿，選擇不同的市民化路徑。根據流動程度的大小，可將農民工劃分為三個群體：第一類是基本融入城市的農民工，即在城市有固定的住所、工作單位，收入相對穩定；第二類是常年在城市打工，但又具有一定流動性（主要是春節返鄉）的農民工，在城里有相對穩定的職業、收入和居住地；第三類農民工是間歇性或季節性在城鎮務工，仍以農業為主、務工為輔，或務工、務農并重。第一類農民工，大多是舉家外出，市民化意愿和能力都比較強，政策重點是鼓勵落戶，優先解決子女升學問題，促進其家庭融入城市社區。第二類農民工以新生代為主，市民化意愿較強但市民化能力較弱，政策重點是梯度賦權，優先解決住房問題，不斷提升其人力資本水平。第三類農民工，市民化意愿和能力都比較弱，政策重點是鼓勵其在城鄉之間雙向流動并保障其勞動權益。各地區應從實際情況出發，合理確定農民工市民化的重點，積極有序推動。同時，依托城市群，合理協調大中小城市和城鎮的人口布局，引導新生代農民工在大城市就業，在周邊的中小城市、城鎮居住，解決新生代農民工就業和居住的矛盾。
2.降低落戶門檻和與戶籍脫鉤并行，逐步讓農民工享受市民待遇。長期以來，附著在城鄉戶籍之上的教育、計劃生育、醫療、就業、社會保障、賠償等方面的利益關系已經盤根錯節，戶籍制度改革意味著需要對一系列與戶籍相關的配套制度進行同步改革。改革的配套性如何，決定了戶籍制度改革的成效。從農民工的現實需求、地方政府的財力基礎等實際情況出發，應鼓勵各地通過降低落戶門檻和與戶籍脫鉤并行，推動農民工市民化。對于已在城鎮穩定就業、穩定居住的農民工及其家屬，應進一步降低落戶門檻，轉為市民；對于市民化能力較弱的農民工、市民化成本較高的地區，應加快推進公共服務均等化，使相關福利與戶籍脫鉤，逐步讓農民工享受市民待遇。
進一步放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮的落戶條件。我國戶籍制度改革的實踐表明，把住房和收入來源（或職業）作為最基本的“落戶”條件是合理的，但今后對“住房”和“職業”內涵的界定應更寬松?！白》俊睉蔷哂幸欢娣e的住房，不考慮住房的來源，只考慮是否能夠長期居住，可以用產權證、購房合同、租賃契約、借住證明等作為能夠長期居住的依據。證明“職業”的方法可以是勞動合同，也可以是工商營業執照，還可以是納稅的收據（包括企業所得稅和個人所得稅）。對于農村人口到小城鎮落戶，“職業”的界定可以更松一些。大城市也要積極穩妥地探索解決符合條件的農民工戶籍辦法，對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及中等以上學歷者，應優先準予落戶。
適應農民工的特點，加快建立起多層次的農民工住房供應體系。將在城市穩定就業有一定年限的農民工，納入城市住房保障體系，提供廉租房、公租房以及限價商品房，或發放租賃補貼。鼓勵各地比照廉租房政策，在農民工集中的開發區和工業園區、城中村改造、城鄉結合部等建設相對集中的農民工公寓，以及其他適合農民工特點的保障性住房。鼓勵用工企業為農民工提供滿足基本居住需求、符合安全衛生標準的工作宿舍。改善農民工集聚區的生活環境，規范低端房屋租賃市場。允許各地探索由集體經濟組織利用農村建設用地建立農民工公寓，只允許對農民工出租，不得出售。政府加強監管，將流動人口管理和公共服務延伸到這些農民工公寓。
將農民工隨遷子女接受義務教育納入各地教育發展規劃予以統籌安排。流入地政府應在繼續貫徹落實“兩為主”方針的基礎上，大力推進實施“兩個全部納入”政策：將包含農民工子女在內的常住人口全部納入區域教育發展規劃；將農民工子女義務教育發展經費全部納入財政保障范疇。對于農民工隨遷子女數量不多或較少的城市，應要求流入地政府堅持以公辦學校為主的原則。對于農民工隨遷子女數量較大的城市，應堅持公辦與民辦學校“兩條腿走路”的方針，在大力推動公辦學校教育資源均等化的同時，也要適度發展民辦教育作為必要的補充，按民辦學校招生人數提供義務教育補貼，加強教學管理，切實提高民辦學校教育質量。
適應農民工的需求，探索中、高考制度改革?？山梃b“進城務工農民隨遷子女接受義務教育獎勵資金”的做法，對高中階段教育也實行專項獎勵。建立全國聯網的中小學學籍管理信息網絡，在省際、市際根據農民工子女流入流出情況合理調配招生指標，創造條件允許農民工子女在務工地參加高考和中考。探索“高職高專完全自主招生”模式，高職高專院校不受考生的戶籍限制，接受考生的入學申請，自主招生。
3.大力實施“員工融入企業，子女融入學校，家庭融入社區”三融合工程，夯實農民工市民化的基礎。大力推動和諧企業建設，讓農民工自身融入企業。一方面，企業要適應農民工市民化的大趨勢，適應勞動力供求關系變化的新形勢，合理承擔市民化成本，實行人本管理。另一方面，也要加強對新生代農民工的職業道德教育，增強其敬業愛崗的精神。同時，還要強化和諧企業機制建設，健全工資協商機制、權益保障機制、勞動關系協調機制。推動和規范農民工加入工會工作，充分發揮各級工會在勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生方面的監督檢查作用。
切實保證農民工子女接受平等教育，讓農民工子女融入學校。應規定所有接收農民工子女入學的學校都不得以“農民工子女學校”、“打工子弟學?！钡让坏迷趯W校內單設農民工子女班。學校要將農民工子女與城市學生統一管理、統一編班、統一教學、統一安排活動，在評優獎勵、入隊入團、課外活動等方面與城市學生一視同仁。注重因材施教，加強對農民工子女良好學習、生活習慣的養成教育。
構建以城市社區為依托的農民工服務和管理平臺，讓農民工家庭融入社區。完善社區公共服務和文化設施，向農民工平等開放，豐富農民工精神文化生活。面向農民工廣泛開展各類精神文明創建活動，培養科學文明健康的生活方式。發揮社區的社會融合功能，促進農民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。逐步完善相關法律，保障在城市居住一定年限的農民工，擁有選舉權和被選舉權，參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，使農民工的利益有制度化的表達渠道。
4.健全多層次的財政投入機制和合理的成本分攤機制。以專項轉移支付的形式，健全中央對跨省遷移農民工集中地區穩定、長效的財政轉移支付制度，加大對這些地區在農民工公共衛生、計劃生育、子女義務教育、就業扶持以及住房保障方面的支出補助。在科學測算農民工市民化收益和成本的基礎上，建立政府、企業、個人之間合理的成本分攤機制。政府主要承擔提供基本公共服務和公共產品的成本，企業要承擔社會保障、住房補貼等方面成本，農民工個人也要承擔部分社會保障、住房支出等成本。
5.積極穩妥解決農民工進城落戶定居后出現的新問題。探索建立農民工土地退出機制，保障進城落戶農民工家庭的資產收益。適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要，賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權。尊重農民處置資產的意愿，進城落戶的農民工家庭可以繼續擁有這些資產，折價入股，帶股進城。也可以保留土地承包權，依法流轉。還可以在自愿基礎上探索多種形式轉讓土地、宅基地、農房和集體資產股權等。
穩妥解決計劃生育政策銜接問題。農民轉居民后執行居民計劃生育政策，但給兩年的過渡期，兩年之內還可以享受農村計劃生育政策。建立全國性的統籌機制，逐步解決農民工在流入地無法享受計劃生育獎勵優惠政策的問題。
