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2024年11月24日
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廣東省佛山市順德區，位于廣東省南部，珠江三角洲平原中部，是“國家綜合改革試驗區”和“廣東省直管區”（ 2009年9月29日廣東省人大常委會表決通過的《廣東省人大常委會關于促進和保障佛山市順德區綜合改革試驗工作的決定》，就從法律層面賦予順德地級市的管理權限。），中央、廣東省賦予順德的兩項重要使命是“先行先試”和“創新”。 黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，十七大進一步提出“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”的戰略部署。順德區作為“國家綜合改革試驗區”和“廣東省直管區”，積極推進落實公共服務均等化，探索均等化下設施布局，明確均等化實施機制是順德實現“先行先試”使命的重要體現。
2010年7月由順德區發展規劃和統計局牽頭組建了由廣州市城鄉規劃設計研究院、中國城市規劃設計研究院、中山大學合作形成的規劃團隊，開展基本公共服務均等化的規劃編制工作。這項工作的任務就是明確均等化的實現路徑，并立足現狀制定有針對性的實施計劃，旨在盡快推進順德全區的基本公共服務均等化，縮小直至消除城鄉間、區域間、不同人群享受基本公共服務的差距，確保每一個公民能夠分享改革發展成果、平等享受基本公共服務。目前，順德區公共服務及設施均等化規劃已經完成初步成果，本文就該規劃一些探索性的規劃方法進行介紹。
公共服務均等化的內涵
基本公共服務是指在公共服務內容中，根據經濟社會發展階段和總體水平，為促進社會公平正義、維護社會和諧穩定，保護個人最基本的生存權和發展權所必需提供的公共服務，其規定的是一定階段公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。從范圍看，是公共服務范圍中最基礎和核心的部分，受特定階段制約和需求層次要求，體現為各類公共服務及其內部各層次服務中最應該且可以得到優先保證的部分。
基本公共服務均等化，是指在基本公共服務領域盡可能使公民享有同樣的權利，享受的基本公共服務水平大致相當。因此，均等化并不等于絕對平均，并不是強調所有公民都享有完全一致基本公共服務，而是在承認地區、城鄉、人群存在差別的前提下，保障所有公民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”。均等化將使地區間、城鄉間和個體間享有大致相同的基本公共服務，得到平等對待。
順德區實現基本公共服務均等化的背景
從順德來看，改革開放30年來，順德經濟社會實現了跨越式發展，取得了矚目的成就，發展方式已逐步從追求經濟總量和發展速度向追求質量和人均共享轉變，從按行政區域配置資源向按經濟區域配置資源轉變，進入實現人的全面發展的發展型社會階段，社會事業取得重大進展，多項基本公共服務指標居全省前列。近來，黨和國家領導人又多次提出廣東必須加快發展、率先發展、協調發展，在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化進程中發揮“排頭兵”作用，在此形勢下，順德再一次成為改革創新的“先行先試”地區。從社會經濟發展來看，順德推動公共服務均等化發展有以下幾個動因：
（一）順德發展轉型進入關鍵時期
改革開放30年來，順德經濟社會發展水平不斷提高，從綜合發展水平看，順德已由生存型社會向發展型社會轉變，經濟社會發展階段處在歷史的新拐點。當前，順德迫切需要通過政策調整和制度創新，破解發展進程中面臨的階段性矛盾和問題，順利實現發展轉型。
1、實現由偏重經濟總量向注重經濟質量轉變的關鍵時期。順德的經濟總量近年來雖然在全國同等級地區中一直位于前列，但人均GDP卻低于江蘇和浙江，全區可供利用的土地資源嚴重不足，遠低于聯合國劃定的0.053公頃的警戒線；全區空氣質量下降，水質污染日益嚴重，環境安全形勢較為嚴峻；能耗依然較大，單位GDP能耗比美國、日本、英國等發達國家分別高2.3倍、6.2倍和3.2倍。實踐證明，依靠拼資源、拼成本的粗放型傳統發展模式，難以縮小與發達國家和地區的差距，是一種不可持續的發展，必須實現從偏重經濟總量到注重經濟質量的轉變。
2、實現由不平衡發展向統籌兼顧協調發展轉變的關鍵時期。改革開放30年來，順德在保持經濟持續快速增長的同時，城鄉及區域發展不平衡的問題越來越突出，居民的收入分配逐漸拉大。
3、由偏重外源型經濟向內外源型經濟協同發展轉變的關鍵時期。近年來，順德積極采取措施促進民營經濟和中小企業發展，在提高內源型經濟比重方面取得了顯著成效，但內外源型經濟協同發展的格局遠未形成。在人民幣存在升值壓力，珠三角地區生產成本全面上升，利用外資的比較優勢不斷弱化，國際貿易保護主義盛行的大背景下，如何統籌利用好國際國內兩個市場、兩種資源，仍是一個相當艱巨的任務。
4、實現由只注重經濟建設向關注經濟建設的同時更加注重社會建設，著力保障和改善民生轉變的關鍵時刻。
（二）順德發展轉型要求推進基本公共服務均等化
從順德面臨的突出矛盾看，發展轉型對基本公共服務均等化提出了新的要求。在經濟轉軌、社會轉型大背景下，人的全面發展又高度依賴于基本公共服務均等化以及相關政策和制度安排。
1、產業升級迫切要求通過基本公共服務均等化提高勞動者素質。
通過公共財政制度的不斷完善，使基本公共服務惠及全體居民，實現從“重物輕人”向堅持“以人為本”，提高勞動力素質轉變，推動創新型順德建設，形成以高新技術產業為先導、先進制造業和現代服務業為主體、現代農業為基礎、三次產業協調發展的新格局，已成為順德經濟發展方式轉變的關鍵所在。
2、共享式發展迫切要求通過基本公共服務均等化建立起完善的再分配機制，有效緩解城鄉和區域差距。
改革發展新階段，順德要解決城鄉和區域發展差距問題，應在尊重市場規律的前提下，完善政府的再分配功能，通過基本公共服務均等化，賦予農村、落后地區居民和困難群體平等的發展機會和發展權利，縮小城鄉、區域和不同社會群體之間的收入分配差距，充分調動勞動者的積極性，優化勞動力資源配置。
3、內源型經濟發展迫切要求通過基本公共服務均等化穩定廣大社會成員對未來的預期，提高消費率。
從長遠發展看，以基本公共服務均等化為重要保障，引導和擴大居民即期消費，形成巨大的消費市場，將為內源型經濟發展提供不竭動力。從順德的實際情況來看，長期存在消費率偏低的問題，一方面反映了順德多數社會成員生活水平提高慢于經濟增長速度，另一方面也使得發展轉型缺乏應有的市場基礎。因此，迫切需要加快推進基本公共服務均等化，有效提高中低收入者的福利水平，提高居民對未來的預期，在擴大內需方面取得實質性突破。
公共服務均等化實施策略與政策機制
（一）規劃方法
順德均等化規劃在現狀調查的基礎上，首次將“現狀問題”量化為“目標差距”，通過落實上位規劃，比較同類城市相關服務發展的先進水平，將“目標差距”分解為“實施指標”， 結合城市空間，將“實施指標”落實到“空間坐標”，實現“規劃目標”、“實施指標”、“空間坐標”的三標合一，從而保證設施規劃的科學合理。在三標合一的基礎上，將“空間坐標”轉化為“部門計劃”，以部門計劃為基礎，結合順德“大部制”地方行政組織架構，落實權責，制定相應的實施策略和政策保障機制，從而保證規劃順利有效的實施。
（二）實施策略
1、差異化擬合，實現均等化服務。由于長期的市場化運作，在公共設施服務均等化方面存在地區差異、城鄉差異、服務人群差異、設施類型差異等差異性狀況；本次規劃應加強對公共設施分布差異性問題的擬合，實現均等化服務。
根據現狀調研情況，全面分析順德目前基礎公共設施差異性的類型與基本狀況以及在空間分布上的特征。通過規劃，重點加強弱街鎮、弱社區、弱勢人群、弱勢類設施、緊缺性設施的完善化布局，制定差異化擬合的行動安排。
2、政府主導，市場、社會化運作，加快公共服務發展。基礎公共設施服務均等化是政府職能中的重要工作，在操作層面，僅有政府的財政較難全面解決所有公共設施服務缺失的問題，因此，在政府主導之下，應積極有效地利用市場機制和社會資源，完成公共設施服務全面均等化的目標。
根據各類公共設施的重要度，分級分期建立多級、多方財政來源制度；政府資金重點轉向緊缺型、弱勢群體需求型的公共設施；制定鼓勵市場資金、社會資金對弱勢群體公共設施服務需求支援的政策。
3、落實權責，制定部門行動計劃。以設施布局和設施建設計劃為基礎，制定由區相關職能部門與街鎮主管部門共同參與的行動計劃，落實各類基本公共服務政策細則的制定和公共服務設施建設推進方面的權力與職責，實施跟蹤監督；市區級主要基本公共服務設施用地在規劃中予以定位，并劃定范圍嚴格控制；街鎮級主要基本公共服務設施用地在采取定位與標準結合的方式進行控制，明確街鎮級基礎公共設施的定位，對街鎮級基礎公共設施應提出建設標準；社區與村莊級公共服務設施采取標準制定與試點結合付諸實施。
4、合理布局，積極利用存量資源。通過規劃布局，根據有關標準，在新建區預留且嚴格控制基礎性公共服務設施的用地；結合三舊改造，增加基礎公共服務設施的配套用地；對擴大規模、原址增建改建的公共設施建筑，考慮適當提高容積率，配合周邊地區改造來改善外部環境；考慮在街鎮、社區（村莊）等級別的公共設施用地選址與建設上，實行部分功能的基礎公共設施歸并合建，部分文化設施等可利用一些舊建筑進行改造；相鄰地域內的部分基礎公共設施，在滿足基本服務人口的條件下，實現資源共享。
（三）政策機制
1、政策創新機制。在現有的政策條件下，順德公共服務均等化的實現還存在較多的政策性障礙，為有效推進規劃落實，早日實現公共服務均等化，順德公共服務均等化規劃在公共教育、公共衛生以及公共文體等方面提出了創新性的政策機制，主要體現在以下幾個方面：
（1）公共教育方面，推動公辦幼兒園教師納入事業編制，將公辦幼兒園教師納入事業編制，實行工資統發，教師待遇參照小學教師執行；建立外來工子弟入學優惠政策，降低外來務工子女入園、入學門檻。區財政對招收外來工子女超過50%的幼兒園和義務教育學校進行財政補貼。建立校長、骨干教師交流機制，校長任期四年，凡評估合格可以連任者，須在校際間輪換；全區教師實行統一管理、統一調配，優質師資優先向薄弱學校傾斜，骨干教師按照每年不低于骨干教師總數15%的比例進行校際交流。
（2）公共衛生方面，建立政府購買公共衛生服務競爭制度，制定公共衛生服務項目目錄、服務標準，建立公共衛生服務商目錄，制定準入與退出機制，引入競爭機制，通過招標購買公共衛生服務，提高公共衛生服務質量，降低服務成本，擴展服務覆蓋范圍；建立醫療集團改革制度，探索以托管形式由高等院校、區屬醫院管理鎮（街道）醫院，形成區-社區兩級醫療服務體系。探索成立2-3個區域性醫療服務集團，優化布局、整合資源，形成各集團之間良性競爭；建立基層醫療服務機構經營模式改革，改變過去由區級、街道級醫院承擔社區衛生服務站運營的模式，加大政府對社區衛生服務站財政投入，政府承擔人員經費、服務經費以及基建經費，在財力保障范圍下加強基層社區衛生服務公益性。
（3）公共文體方面，重點建立政府購買公共文化體育活動制度。推行政企分開、政事分開、政社分開、營利性與非營利性分開，以政府采購公共文化服務和產品為主導，打造巡演、進駐社區演出、公益性文化品牌。
2、財政投入及保障機制
（1）事權財權實施機制。順德正在推行財政體制改革，對區與鎮（街道）事權和財政支出的劃分、區與鎮、街道財政收入的劃分及分成比例、核定補助基數、出口退稅負擔辦法、土地收益分成等政策做出細致規定，重點是建立與之配套的實施細則和考評辦法。同時，需要定時建立反饋機制，評估事權和財力分配的合理性，根據基本公共服務均等化的要求合理調整區與各街鎮財政收入的劃分及分成比例。
（2）財政預算改革。建議從三個方面入手深化財政制度改革。一是提高財政預算公開性和透明度，提高基本公共服務財政預算編制、預算審批、預算執行以及預算評估和決算等各環節的透明度，向社會公布，接受社會監督。二是全面推行零基預算，不考慮過去年度的收支狀況，一切從零開始，根據當年度經濟、社會和各項事業的發展變化趨勢，按照“量入為出、收支平衡”的原則安排預算收支。三是改革預算編制方式，深化和規范部門預算，包括進一步細化科目類別，調整預算支出范圍，對于原來分類中不屬于政府職能的予以刪減，對加強的職能特別是基本公共服務職能適當增加。
（3）優化財政支出結構。按照基本公共服務均等化的要求，建立公共服務投入的穩定增長機制，逐步增加基本公共服務財政資源投入總量，實現財政資金進一步向基本公共服務領域傾斜。破解城鄉二元公共服務體制障礙，將完善農村基本公共服務作為近期工作重點，在財政投入中，優先保障農村和落后街鎮基本公共服務的投入，確保農民能夠享受與城市居民同質化的基本公共服務。
結語
本次公共服務均等化規劃，以設施布局為平臺，為公共服務均等化提供物質基礎，以政策機制及實施計劃為抓手，為公共服務均等化提供實施保障，建立設施與服務并重，硬件基礎與軟件平臺共同發展的規劃模式。
從布局模式上看，由傳統的平均分配模式轉變為以人口分布預測為導向，結合總體規劃布局方案，綜合分析人口密度、開發強度、現狀設施分布、服務半徑等多種因素的綜合布局模式。
從規劃內容上看，由注重傳統的空間規劃向公共政策與空間布局并重轉變，由空間布局向實施計劃轉變，更加注重規劃的可操作性。同時，本次規劃在傳統規劃較少涉及的財政投入機制方面進行了有益探索，結合設施、人員投入規劃與預測，通過財政投入測算和財政可支配能力分析，指導政府在財政投入總量控制的基礎上，結合地方實際發展需求合理分配各類公共服務的財政投入比例。
總的來看，順德公共服務均等化服務及設施規劃是一次利用綜合改革配套區的政策優勢，利用順德黨政合署的“大部制”體制改革機遇，通過合理布局，明確機制，制定計劃，落實權責，實現發展目標、配置指標與空間坐標的“三標合一”，在落實公共服務均等化方面做出的有益嘗試。順德在嘗試推進基本公共服務均等化的新方法和路徑的過程中取得的成果與經驗，提出的城市發展模式的新主張、新探索與新實踐，對地區乃至全國而言，將具有示范性作用。
