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2024年11月24日
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近年來，我國銀行業金融機構的改革發展經歷了歷史性變化。農業銀行的順利上市標志著國有商業銀行改革取得階段性成果，開行啟動商業化轉型，將政策性金融改革推向縱深。隨著全國性大型銀行業金融機構改革告一段落，地方性金融機構體系建設的重要性日益突出，而農村信用社改革將成為下一階段我國地方金融體制改革的重要內容。當前我國金融業發展和金融資源配置的種種新動向，更使得加快農信社改革變得異常緊迫。
農信社改革未盡其功 難點焦點亟待破題
目前，我國城市商業銀行（原城市信用社）總體呈現出較好的發展態勢，但農村信用社改革則相對滯后，成為我國地方金融改革發展的薄弱環節。2003年6月，國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》，由此啟動了由人民銀行資金支持、地方政府主導的我國新一輪農村信用社改革。但農信社的定位、產權結構和治理結構等難點焦點問題都還有待于進一步破題，農村信用社改革尚難言成功。
1.“主力軍”地位帶來雙向壟斷權。由于歷史和體制原因，政府在實施政策性資源再配置、補充農村金融服務方面，往往優先從工具可控性著眼，傾向于設立并依靠一個專門機構實施政策操作。在國有商業銀行逐步退出，以民間借貸為主要特征的非正式金融依然受到嚴格管制的農村金融市場，農村信用社逐漸成為金融產品和服務幾乎唯一的主要提供者，以及政府實施金融支農政策的主要載體，由此導致農村信用社的雙向壟斷地位，且在偏遠及欠發達地區表現尤為明顯：一方面在農村金融市場造成金融服務的局部壟斷，利率總體偏高。在利率尚未完全市場化的條件下，又使得農信社具體經辦人員掌握較大自由裁量權，無法完全按照市場原則公平放貸。另一方面農信社作為支農“主力軍”，又使得政府不得不在利差保護、財政補貼、準備金率、再貸款等方面給予諸多特殊優惠，從而難以建立嚴格的市場約束機制，缺乏提高競爭力、改進金融服務的內在動力。
2.產權關系與控制關系存在內在矛盾。農村信用社存在先天不足，合作金融異化。從持股結構來看，基層信用社是縣聯社的股東，縣聯社是省聯社的股東，形成金字塔形的持股結構；而從治理結構來看，省聯社對市、縣聯社擁有絕對的控制權，形成倒金字塔形的控制結構，表現在幾個方面：一是在人事方面，市聯社、縣聯社的理事長、主任等高管人員分別由省聯社、市聯社直接提名任免；二是在經營自主權方面，省聯社對下級聯社的經營、分配、資產處置干預較多，業務指導與行政指令的邊界比較模糊，對市縣聯社的貸款審批權限實行自上而下逐級核定，甚至對市縣聯社資金上存下達指令性指標，加劇部分市縣聯社信貸資金外流現象。
這種總分式格局的核心是行政控制而非法人治理，容易造成產權制度的邊緣化。目前信用社“三會一層”的組織架構雖然形式上基本建立，但由于股本金結構失衡、股權分散虛置、同股不同權、股金穩定性較差等因素，社員代表大會、理事會難以充分行使職能，外部股東參與信用社經營管理和監督不足，難以實現所有人、管理人、責任人之間的權責匹配，極易產生內部人控制的問題。特別是農信社理事長往往身兼黨委書記，可以直接提名監事長人選，使之檢查監督權形同虛設。同時，省聯社管理偏向行政化、集中化，“越位、缺位和串位”現象突出。其與省級政府之間的天然聯系，客觀上將長期以來中央政府對農村信用社的隱性擔保責任承接到省級政府，而農信社對風險救助的預期進一步增大了道德風險。社員代表大會、理事會有名無實，內控機制不完善，也使得農信社系統近年案件頻發，個別地區農信社甚至不得不予以撤銷。
3.政策性職能與商業化構架下的營利沖動導致功能異化。從我國政策性金融發展歷程來看，主要依賴專門機構作為政策性金融實施載體的扶持方式往往難以避免機構政策性功能的異化。一方面政策性職能成為金融機構索取特殊優惠和政策保護的砝碼，另一方面在同質化的監管和考核方式下，營利沖動又促使機構不斷開辟和拓展自營性業務范圍，逐漸偏離政策目標的預設軌道。農信社作為具有合作性質的銀行業金融組織，不屬于政策性金融機構，較之政策性銀行具有天然的商業化、營利性沖動。但從農信社發展歷程來看，始終與地方政府存在千絲萬縷的內在聯系，在涉農小額信貸、發放財政農業補貼等方面承擔了大量支農政策職能。實際上，目前農信社形成的大量壞賬均帶有補貼性質。財政屬性和金融屬性相混淆，造成農信社改革負擔沉重，加劇經營中的道德風險，而最終風險處置的責任仍將匯聚于政府財政。與此同時，農信社信貸服務重心轉移和資金非農化現象顯現。一方面農村信用社存貸款大幅增長，另一方面涉農貸款占比呈現下降趨勢，部分經濟較發達地區的農村信用社將經營重點轉向城市工商業，甚至將大量信貸資金投入銀行間市場、存放同業獲取利差，從而加劇資金流出。事實上，農信社作為商業性的金融機構承擔過多政策性職能，導致其定位不清、功能指向不明確，既無法專注、高效地實現政策性目標，也無法輕裝上陣實現股東權益的最大化。
目前，除農信社的定位、產權和治理結構等制度性、根本性問題外，農信社還普遍存在資產質量不佳、歷史負擔沉重、抗風險能力脆弱、從業人員職業素質不高等問題，亟待加快推進農信社改革，推動農信社由里及表向現代金融企業轉型。
牌照資源加速貶值 引資重組機不可失
從國有銀行和城市商業銀行的改革經驗看，注資、引進社會資本（戰略投資者）、跨區域經營和上市是重要的改革環節，特別是引進社會資本（戰略投資者）幾乎成為不可或缺的步驟。高水平的戰略投資人不僅會大大增強機構的資本實力，帶來先進的管理團隊和經驗，更將由外而內地沖擊倒金字塔形的控制結構，降低改革的難度。但目前我國金融體系出現的一系列新情況，使得加快農村信用社改革變得異常緊迫，突出表現在：金融體系由國有銀行主導向多層次、多元化方向發展，金融資源配置重心下沉，地方政府在地方性金融機構改革和區域金融市場發展中發揮的作用日漸重要。在此態勢之下，很多省份充分利用本地的金融牌照，通過資本重組積極推動地方金融機構的發展壯大，在此基礎上實現全國性經營和上市，有力推動了本地企業的跨區經營、境外投資引入，及本地居民享有金融服務的改善，為區域經濟增長注入了強大的動力。
但是我們必須看到，金融機構準入的逐步放開和金融機構數量的增加，同時將會使得金融牌照迅速貶值，繼而會產生兩方面的影響：一是國有銀行和城市商業銀行之所以能夠吸引國際國內社會資本，很大程度上是在管制條件下金融牌照價值較高的原因，而金融牌照的貶值，將會降低金融領域對資本的吸引力；二是社會資本會在新設機構和參股、控股存量金融機構之間做出權衡，新設機構門檻的降低，意味著參與存量機構資本重組的動力下降。
對農信社改革步驟安排的設想
農村信用社改革的方向和目標仍然是：明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能。最終形成：一是機制靈活、服務縣域的縣級法人金融機構；二是定位明確、具有一定區域和全國影響力的股份制商業銀行或金融控股公司。
改革可考慮遵循以下一般性步驟安排：財政注資，充實資本實力→社會資本進入，改善資本結構→兼并重組，擴大規模→改善治理結構，提高管理水平，謀求更大市場份額，達到改革目標→上市，財政資本根據市場狀況實施退出策略。
1.財政注資，充實資本實力。把農村信用社的改革繼續交由省政府負責，省政府可以直接主導，也可以進一步授權地級市政府負責。中央政府出臺財政稅收、差別貨幣政策和監管政策，省級政府或者其授權的層級政府負責農村信用社資本和資產質量的進一步改善，雙方配合增進農村信用社對社會資本的吸引力。
2.社會資本進入，改善資本結構。監管部門必須與之配合，對存在農村信用社的地區適當放緩金融準入，把參與農村信用社重組作為社會資本開設金融機構的前提條件。鼓勵大中型、境內外金融機構和其它社會資本出資參股、控股或收購部分農村信用社。
3.兼并重組，擴大規模。大部分農村信用社在現階段要保持縣級法人地位不變。在比較發達的地區，可以提升法人層級，組建跨區域的商業銀行。或者選擇規模較大、資本充足、治理完善的農村信用社或農村商業銀行，進行重點培育、兼并重組。
4.改善治理結構，政府退出。在產權明晰的基礎上，以股東為主導力量，改善治理結構，提高經營管理水平。財政資本根據市場狀況實施退出策略，獲取股權投資收益。
地方推進農信社改革的路徑選擇
在上述一般性改革步驟的基礎上，各地推進農信社改革還可以因地制宜，靈活選擇采取以下具體路徑。
選擇一：在現有法人機構的基礎上，以資本為紐帶，以地市州為單位，或在經濟一體化程度較高的地區跨地市州形成統一法人，組建商業銀行。
選擇二：由大中型、國際國內金融機構出資參股、控股或收購部分農村信用社。積極與有意獲取金融牌照的機構，或有意進入中國市場的國外金融機構銜接。通過放棄部分農信社地方法人金融機構地位，使之成為境內外金融機構的省內分支，以讓渡牌照和省內市場為對價換取省內金融資產的盤活。
選擇三：由省政府設立或者利用現有平臺，注資部分農村信用社，以資本撬動農村信用社改革。建立省級政府主導、市場化運作的農村信用社資本金補充機制，以有效防范農村信用社全系統風險反彈，保持農村信用社可持續經營。
選擇四：堅持鞭打快牛，以績優企業帶動和重組弱質企業。如選擇省內規模較大、資本充足、治理完善的農村信用社/農村商業銀行，在對其進行重點培育的基礎上，逐步兼并其它農村信用社/農村商業銀行。
選擇五：打破城市商業銀行與農村信用社的股權分割狀態。對有意于做大做強的城市商業銀行，借助省市兩級投融資平臺實現省市聯動，充實資本。同時按照市場資源配置效率最大化原則，以治理水平較高、資金運用效率較高的城市商業銀行入股兼并農村信用社，在較短的時間內完成規模擴張；同理，農村信用社按照市場化原則也可以兼并城市商業銀行。
其它相關問題
1.關于資格股和投資股股權分置的問題。妥善處理資格股和投資股股權分置問題。資格股逐步退出，實現單一的股權安排。對于過于分散的股權，可以通過股東股本轉存款、股權市場流轉、股權委托經濟合作組織管理等方式實現。
2.關于省聯社服務職能定位的問題。一是正確認識并處理行業管理與社員（股東）權益間的利益協調問題。淡化省聯社的管理職能，強化服務功能。按照民主決策、行業自治的原則，開展內外部資金結算和調劑等服務。省級聯社可以定位為行業協會組織或者由縣聯社自下而上入股組成聯合服務公司。二是參照匯金模式，省聯社代省政府行使股東職能，成立省級金融控股公司，參股縣聯社。
3.關于改革后是否會出現農村金融服務空白的問題。從長遠來講，應逐漸淡化農信社“支農主力軍”的定位和“官辦”色彩，轉變農村金融的發展方式。一是逐步剝離農信社的政策性職能，相應取消針對單家機構的特惠政策；二是對于改革后法人層級得到提升、服務重心向城市和工商業調整的新機構，要堅持有退有進的原則，積極發展多層次、多類型、精細化經營的新型農村金融機構（組織），規范開放民間金融活動，填補金融服務空白地帶；三是加快農村產權改革，促進資源變資產，資產變資本，增強農村金融發展的自生能力，以持續有效需求帶動農村金融市場繁榮。
4.關于金融政策支農方式轉變的問題。逐步改為通過招標方式確定開展政策性業務的機構。對所有開展政策性業務的金融機構，以相關業務量和風險規模（而非機構本身）作為財政補貼/補償的對象。對專注于經營涉農業務的農村金融機構，可實行普惠化的貨幣政策傾斜和差異化監管。個別地區（如一些少數民族地區）農信社的政策性職能尚不宜過快剝離，在股份制改革中，可考慮維持國有股控股地位，以股東身份介入業務發展，通過相對透明和市場化的方式保持其政策性導向，貫徹政府意志。
