推進我國保障性住房制度建設的路徑選擇
時間：2011-08-18 16:36:55
來源：人民網
胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、老有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。溫家寶總理在2010年的政府工作報告中強調指出，要“繼續大規模實施保障性安居工程”。住房問題既是重要的民生問題，又是關系社會穩定和諧的政治問題。針對當前我國保障性住房制度存在的問題，探求相應的路徑健全保障性住房制度，是推動建設和諧社會的必然選擇。
一、我國保障性住房制度建設的歷史與現狀
保障性住房是為了解決現代城市中中低收入家庭和最低收入家庭的住房問題而產生的，這種類型的住房有別于通過市場形成價格的商品房，它是政府專門針對中低收入和最低收入家庭建設的具有社會保障性質的特殊住房，也是社會收入再分配的重要方式，主要包括廉租房、經濟適用房、經濟租賃房和限價商品房。在計劃經濟體制下，我國城鎮住房嚴重短缺。從1949年新中國成立到1978年30年間，共建設了住宅5.3億平方米，據統計，1978年城鎮人均住房建筑面積僅為6.7平方米，城鎮居民的住房條件十分困難。改革開放以來，特別是1998年深化住房制度改革，停止福利性住房分配以來，隨著經濟發展和房改的深化，房地產市場的快速發展，適應社會主義市場經濟體制要求的住房供應體制框架基本形成，住房建設快速發展，城鎮居民的住房條件明顯改善，尤其是保障性住房制度建設邁出重要步伐。自2007年國務院印發《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》之后，按國務院的工作部署，各地區、各部門制定了一系列支持政策，加快了解決城鎮低收入居民住房困難的步伐，截止到2008年底，通過廉租住房制度解決了295萬戶低收入家庭的住房困難，經濟適用住房制度對低收入家庭的保障作用得到實現，已經有500多萬戶低收入家庭通過經濟適用住房解決了住房問題。通過各類棚戶區改造使130多萬戶居民的住房條件得到了根本的改善，約有4700萬職工通過住房公積金制度改善了住房條件。2009年全國建成廉租住房以及經濟適用住房、改造棚戶區住房和農村危房共400余萬套。2010年建成各類保障性安居工程住房580萬套，其中包括公共租賃住房37萬套。日前，國家住房和城鄉建設部向各地發出《關于報送城鎮保障性安居工程任務的通知》，明確提出，2011年計劃建設保障性安居工程任務是1000萬套，這相比2010年的580萬套將新增420萬套，增長幅度高達72.4%，投資總額將達1.4萬億元，且公共租賃房將占主要部分，這預示著我國保障房建設的黃金期即將來臨。
二、我國保障性住房制度建設存在的問題
我國是一個發展中國家，人口眾多，正處于工業化、城鎮化快速發展時期，解決好城鎮居民的住房問題，特別是做好低收入群眾的住房保障工作，將是一項長期而艱巨的任務。
（一）保障性住房制度設計存在缺失
一方面，是保障體系不健全。國務院〔2007〕24號文件將經濟適用住房供應對象從“中低收入”家庭調整為“低收入”家庭，廉租住房由“最低收入”家庭調整為“低收入”家庭，兩者實現無縫對接。但調整后對解決中低收入家庭住房困難卻沒有相應的政策規定，即使各省（直轄市、自治區）實施面向中低收入住房困難家庭經濟租賃住房、限價商品住房制度，但涉及稅收、用地、金融等國家統一政策問題，實施難度大。另一方面，是制度設置上的排斥。住房保障制度僅覆蓋城鎮居民，且是市、縣所在地的城鎮居民。現行住房保障政策排斥了城市打工者、進城務工人員等弱勢群體，而隨著城鎮化進程的加快，這個弱勢群體還將不斷地擴大，占城市總人口的比重日益上升。
（二）保障性住房建設資金供應不足
在公共財政中，只有廉租住房制度建設以公共財政為主，其他涉及住房保障的支出未納入財政預算中。按照《廉租住房保障辦法》，解決低收入家庭住房保障資金主要有年度財政預算、住房公積金增值收益余額、土地出讓凈收益中安排、社會捐贈等渠道。財政預算和土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金的關鍵在地方政府，全國部分財政比較困難的市、縣一般是赤字財政，地方財政支出主要依賴于補助，財政一般轉移支付中雖然考慮了廉租住房的支出因素，實際主要用于維持政府運轉，廉租住房資金難以落實。土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金應當是非常好的來源渠道，但受限于土地出讓凈收益規模和土地出讓凈收益大小，經濟發達地方土地出讓凈收益較高，而貧困地區土地出讓凈收益較少。住房公積金收益所占比例很小，社會捐贈及其他方式籌集資金來源很不穩定。
（三）保障性住房準入退出機制不健全
在保障性住房實施過程中，面臨著無法準確界定住房保障對象和對象認定缺乏科學標準等問題，主要原因：一是住房檔案系統不健全，全國大部分城市基本上沒有建立住房檔案，或即使某一時期建立也沒有實施動態管理。由于基礎信息數據不全、住房檔案信息不健全，導致難以準確界定住房保障對象。二是個人收入和信用制度不健全，目前還沒有建立全面、有效的個人信用制度，這不僅造成收入核定及準入確認的難度大，而且就業、收入變化時更難適時、準確地進行復核和清出，造成保障性住房“準入”與“退出”的監管困難。
（四）保障性住房金融發展緩慢
主要表現在住房公積金制度的互助性和保障性作用不強。當前，住房公積金制度在不同所有制性質單位之間的發展很不平衡，目前就全國范圍而言，繳存住房公積金仍然是行政機關、事業單位和國有企業為主，非公企業只占很小一部分，尤其是近幾年隨著企業產權性質的變化，公積金受益人群出現了減少趨勢。住房公積金以工資收入作為繳存基礎，由于產業與區域發展的不平衡、單位性質和經濟效益的差異，工資收入差距明顯，住房公積金繳存額差異懸殊，在有的效益好的單位甚至成為避稅的手段，導致住房公積金受益對象的偏離和不公平。
（五）保障性住房缺乏法律硬約束
目前，住房保障的法律法規只有住建部等有關部委頒布的部門規章及規范性文件，立法層次較低，遠遠不能滿足發展需要。由于缺乏法律的硬約束，地方在執行保障政策過程中往往出現落實不到位現象，導致政策實際效果差。現實中，很多地方出于眼前的經濟利益考慮，對劃撥土地、減免稅費、資金投入積極性不高，保障性住房政策往往落實不到位。同時，不同政府部門之間，還存在著協調問題。部門職權不同，政策目標、辦事程序需要協調，由于缺乏法律硬約束，在制定和落實政策時要保持高度統一不是一件容易的事情。如經濟適用住房中行政性收費減免，人防費減免普遍實施不到位；由于低收入家庭還貸能力差，許多購房者得不到住房貸款等等。
三、推進我國保障性住房制度建設的對策思考
今后一段時期，我國應把加強政府調控和運用市場機制結合起來，把解決當前問題與建立長效機制結合起來，把優化供應結構和調節住房需求結合起來，建立科學合理的住房建設與消費模式，促進房地產市場平穩健康發展，尤其要關注城鎮低收入家庭的住房困難問題。
（一）不斷完善面向低收入家庭的廉租住房、經濟適用住房制度
1、完善廉租住房制度
（1）要擴大保障范圍。廉租住房制度作為救濟性保障，是一項由政府“托底”的保障。我國城鎮中需要廉租住房保障的群體主要包括兩部分，一部分是特困群體，主要是城鎮中享受“低保”的人群；另一部分是困難群體，主要包括雖然有勞動能力、有工作、有收入，但家庭主要勞動力月收入略高于當地最低工資標準的人群。為實現這部分困難群體的“住有所居”，目前廉租住房保障范圍要盡快從“低保住房困難家庭”擴大到“低收入住房困難家庭”，并實現應保盡保。
（2）要合理確定保障居住標準。目前，各地啟動的廉租住房政策主要按照人均住房面積確定住房困難標準。這種方法的優點是操作簡單，缺點是沒有充分考慮家庭代際、性別、年齡結構及人口數量，沒有以家庭為單位合理確定基本住房標準，不能準確反映居住的實際需要。廉租住房制度的設計，應當以滿足居民基本的實際需要為目的，住房保障標準一般為每戶40～60平方米。有條件的地區，應當盡可能提高保障標準，放寬保障“門檻”，擴大保障覆蓋面。
（3）要調整租賃補貼方式。根據低保、低收入城鎮家庭住房支付能力的差異性，采取反向遞減的方式給予相應的租賃補貼，提供不同層次的保障。如低保家庭基本沒有住房支付能力，需要政府全額予以補貼；低收入家庭有一定的支付能力，可在其家庭負擔一定數量租金基礎上由政府補貼。分層次的住房保障，體現了住房保障制度對每一個居民的公平性，可以使不同收入水平的居民享受不同程度的保障。
（4）要增加適合低收入家庭的租賃房源。要千方百計地擴大廉租住房的來源和渠道，使拿到租賃補貼的困難家庭有房可租，即不但要增加政府新建廉租住房規模，而且要盡量收購住房來增加房源，同時要探索在商品房建設用地出讓時，強制性為政府代建一定數量小戶型、低價位廉租住房，作為土地出讓條件。也可以通過發行政策性貸款，建設或收購小戶型房屋。興建廉租住房要盡量分散，限制集中，避免導致“貧民窟”現象出現，促使社會各階層相互融合。
2、改進經濟適用住房制度
（1）要從以售為主轉向租售并舉。經濟適用住房推行以售為主，主要目的是滿足低收入住房困難家庭擁有產權房的要求，從實踐來看，出現兩種情況：一種是真正低收入家庭買不起經濟適用住房，買得起經濟適用住房的又不是真正的低收入家庭。另一種是出現夾心層，享受不到廉租住房也買不起經濟適用住房。因此，要探索經濟適用住房供應的新模式。實行租售并舉，可探索先租后買，或分步購買部分產權。
（2）要實施上市交易限制。在現行情況下，對于銷售的經濟適用住房，應采取體內循環、封閉運作的方式。即購買者如欲出售，只能由政府回購，主管部門再分配給其他適合條件的低收入住房困難家庭。從產權產籍管理上，經濟適用住房應單獨登記，不允許出租、抵押、典當等。這樣做，不僅有助于發揮經濟適用住房的循環效應，而且有利于消除經濟適用住房分配中以投機、投資為目的的尋租謀利行為。
（3）要積極探索“補人頭”明貼政策。保障性住房的形式總體可以分為明貼和暗貼兩大類。經濟適用房供應俗稱“補磚頭”的暗貼；采取現金補貼俗稱“補人頭”的明貼。明貼的效用直接到達“人頭”，不會在住房建設階段流失或被他人占有；有利于改變低收入家庭集中居住形態，避免出現貧民窟；有利于居民自主選擇居住地點，方便家庭成員就業和子女教育；操作環節少，行政監督成本低，提高了政府的市場調控效率。但是實施明貼的前提條件是政府財力充足，有能力實施直接的現金補貼。在各地政府財力普遍有限的情況，可以采用將規劃建設經濟適用房建設的用地實行公開招拍掛方式取得收益，直接用于向符合條件的住房困難家庭發放購房補貼，由其自主到市場上購買住房。
（4）要建立進城務工人員住房保障體制。“住有所居”的政策不能惠及廣大農民工，就實現不了我國城鎮的繁榮與和諧。因此，要多種方式安排進城務工人員住房建設的土地供應，對符合城市產業發展政策的大型企業或建設項目，可以配套安排專門的居住用地；對城市發展十分重要的勞動密集型產業，如建筑業、加工工業、環衛產業等，可以集中安排一定的配套居住用地；在符合城市規劃的前提下，允許失地農民利用集體留用地集中建設進城務工人員公寓。城市政府可以根據進城務工人員居住用地供應的不同經濟要求，適當地采取劃撥、協議出讓方式向相關單位出讓土地。面向進城務工人員居住的土地出讓金收取，可以探索采取分期支付或分攤制度的辦法，以縮短投資周期和降低建設成本。
（二）積極探索面向中低收入家庭的經濟租賃住房和限價商品住房制度
1、建立健全經濟租賃住房制度
經濟租賃住房主要滿足既不符合享受廉租住房、經濟適用住房，又買不起普通商品住房的中低收入住房困難群體。當前在經濟租賃住房實施過程中，關鍵要解決政策性障礙，主要是用地、資金、稅費與信貸四個方面。一是用地性質問題。根據現行的住房建設用地供應體制，目前僅廉租住房與經濟適用住房可以采取行政劃撥用地，而經濟租賃住房用地性質不明確。應當明確經濟租賃住房的保障性用房性質，其建設用地可以行政劃撥納入土地利用年度計劃。二是資金渠道。目前，經濟租賃住房由于資金渠道不明確，僅在全國少數城市實行。經濟租賃住房建設資金應參照廉租住房建設的做法，列入地方財政預算，從土地出讓凈收益中劃出一定比例。三是稅費政策。建議經濟租賃住房參照廉租住房、經濟適用住房建設，免征行政事業性收費和政府性基金；由政府或政府認定的單位新建、購買、改建的住房作為經濟租賃住房，給予相應的稅費減免。四是信貸政策。對于經濟租賃住房可以在建項目抵押向商業銀行貸款，或采取財政貼息的辦法，解決建設資金問題。
2、研究限價商品住房制度
按照分類指導、區別對待的原則，限價商品住房應當主要面向符合規定條件的城鎮中低收入家庭供應，且為首次置業，不得供應用于投資的消費者。限價商品住房的“限價”，實際上是對消費者的讓利，要嚴格控制上市交易并寫入購房合同。限價商品住房的價格是依據地價、開發建設成本、合理利潤，考慮同區域普通商品住房銷售價格等因素來確定的。與經濟適用住房相比，限價商品住房更強調市場機制的作用，更強調與土地有償使用制度、現有住房供應制度的銜接。發展限價商品住房是對現有開發模式的創新，其政策也存在一個探索過程。要制定銷售監管程序，確保限價商品住房資源公開、公平、公正地分配。
（三）充分發揮住房公積金在保障性住房制度建設中的作用
1、不斷擴大制度惠及面，逐步覆蓋城鎮各類就業群體
發揮工商、勞動社保、稅務、總工會、行業協會和受委托銀行的作用，通過將住房公積金繳存納入勞動合同制度管理等措施，加強住房公積金歸，有效維護職工合法權益；積極推動進城務工人員參加住房公積金制度，逐步將在城市中有固定工作崗位的農民工納入住房公積金制度覆蓋范圍。研究符合進城務工人員工作和居住特點的使用政策，如允許進城務工人員支用住房公積金支付房租、允許其在離開城市回農村時提取；對長期居住在城市中的進城務工人員，實行與城鎮在職職工同樣的住房公積金貸款政策。同時，推行自愿繳存住房公積金的政策，鼓勵和引導城鎮個體工商戶、自由職業者等人員參加住房公積金制度，提高其住房消費能力。
2、不斷創新住房公積金業務品種，支持保障性住房消費
鼓勵職工提取住房公積金支付房租，支持、引導通過租賃解決住房問題以及研究推行其他更方便繳存職工的提取方式；有條件地允許提取住房公積金用于支付物業管理費、補充物業維修資金的不足等其他住房消費；實行差別貸款政策，通過降低貸款利率或首付款比例、延長貸款期限、貼息等政策支持中低收入家庭職工購買普通商品住房和經濟適用住房。
（四）切實建立和完善保障性住房的準入與退出機制
1、完善收入審核和收入變動的監測機制
目前情況下，收入標準難以真實準確可靠地審核，這也是保障性住房分配過程中屢遭社會輿論抨擊的最主要原因。建議重點加強收入核準，可行的做法是，實行稅務、民政和社會保障部門數據庫的共享，共同審核收入信息。另外，還要盡快建立起個人收入的監測機制，以便與保障性住房的退出機制相適應，一旦保障對象收入增加，就應該及時采取措施，令其退出。
2、建立公共住房檔案信息系統
建立住房檔案信息系統是實施住房保障另一個基本依據。要在全國范圍內對家庭和個人的住房情況進行調查摸底，建立家庭住房情況登記備案制度，對政府保障住房的分配實行家庭成員全名制。要整合直管公房的檔案信息資源，規范直管公房管理，增強透明度。建立這兩套系統，目的在于為政府保障性住房建設的宏觀政策提供依據，為住房分配提供準確信息，確保保障性住房分配的公開、公平、公正。
（五）著力完善保障性住房的政策法規體系建設
1、完善財政政策
財政支付能力是基礎性因素，在很大程度上決定了保障性住房體制運行的效果。目前應建立以財政預算為主、多渠道籌措的資金渠道，完善符合要求的財政體制，形成實施保障性住房制度穩定規范的資金來源。要明確規定地方政府保障性住房的事權并給予相應的財權。建立保障性住房基金，專項用于保障性住房制度建設。利用資本市場籌集增加保障性住房資金，如發行債券為保障性住房建設進行融資。
2、完善土地政策
在實行保障性住房建設用地優先供應的同時，積極探索將土地出讓、房地產開發與保障性住房供應相結合，形成新的保障性住房土地供應模式。通過將商品住房和保障性住房混合建設，使不同收入階層同時享受城市公共空間和設施的權利，讓全體人民共享改革發展成果。
3、完善稅收政策
將征稅環節從流轉環節向保有環節轉化，盡快開征物業稅，提高非自住住房或高檔房產的持有成本，抑制住房需求總量。建議對購買普通商品住房繼續給予契稅優惠，并根據面積不同實施不同檔次的稅收優惠，引導普通住房合理消費；購買第一套普通商品住房用于自住的，其貸款利息可以在個人所得稅稅基中予以扣除。改革住房租賃稅費制度，制定合理的租賃稅負標準，將個人出租住房稅收總負擔降低至占租金比例的5%以內。為提高保障性住房購買能力，建議對購房人用于償還保障性住房抵押貸款的收入部分也實行個人所得稅減免。
4、完善金融政策
制定分類住房消費貸款管理制度，在繼續實施差別“首付比例”政策的前提下，結合住房面積和購房性質（首次購房、自住、投資等），按低（限）價房、普通住宅、高檔住宅、別墅增加貸款首付分類層次，降低購買小戶型普通自住住宅的首付比例，提高其他層次購買住房的首付比例。對保障性住房貸款實行區別利率、貼息、政策性擔保、降低首付比例和延長貸款期限等優惠政策，支持中低收入家庭購買或租賃住房。
5、以地方立法規范住房保障行為
保障性住房發展歷史很短，還沒有建立一套完整的法律保障體系，目前各地執行的法律依據是國務院、住建部等部委和各省（直轄市、自治區）政府部門頒布的有關經濟適用房、廉租房等方面的行政法規、規范性文件。因此，各省（直轄市、自治區）應當適時制定《保障性住房管理條例》，明確城鎮居民的基本居住權利；明確政府主管機構及主要職能；明確將保障性住房建設列入政府考核機制；明確低收入家庭住房的基本標準、住房保障目標及方式、保障性住房資金來源、籌措租賃房源等。總之，要從立法層面對住房保障和實施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施進行有權威的界定。（原載于《發展研究》2011年第3期；作者單位：福建省人民政府發展研究中心、福建社會科學院）
