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2024年11月24日
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農民、農業、農村長期以來被稱為中國的三農問題。近年來，原有的三農問題逐漸被淡化，隨著城市化發展，特別是房價的攀升，土地——主要是農村土地轉用問題，上升為社會的焦點。面對今天的土地亂局，部分學者明確主張地權歸農——即土地私有，是解決問題的根本之道，有人更強調土地資本化對當下中國經濟發展和改革的重大意義。同時，也有一部分研究三農問題的學者，雖然也強烈主張保護農民的權益，但以土地是農民的最后保障為由，反對土地的私有化或資本化。近年來的農地流轉、政府壟斷征地的土地財政、城鄉統籌試點中的“土地換社保”、耕地增減平衡掛鉤和重慶、成都的地票試驗等則引起了進一步分歧和爭論。
本文試圖解析這個復雜問題的歷史與現狀，以聚焦分歧，尋求進一步改革的共識。
三農和土地問題的歷史演變
大家知道，中國共產黨人的革命勝利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口號，動員了億萬農民。因此，中國三農問題的解決最初是從土地開始的。在1950年代初期的土地改革后，農民也確實得到了均分的土地。但是，出于擺脫千百年來小農經濟貧困、落后和分化的理想，1950年代中后期從初級社、高級社到人民公社，集體化運動越搞越升級，結果卻事與愿違，走到了反面。1960年代初期被迫從人民公社和強迫農民集體吃大鍋飯的食堂退下來之后，逐步形成了被稱為“三級所有、隊為基礎”的一種產權界定并不清楚的集體經濟。由于“大躍進”時代的“共產風”的苦頭太大，以致隨后即使在文化大革命極左思潮鼎盛時期，再也沒有敢動搖這個小集體加家庭自留田的產權基礎。
從經濟體制上看，其基本核算單位從原先的高級社、人民公社退到了生產隊(今天的村民組)，以生產隊為財產(主要是土地)分配單位、同時允許每個農戶有少量自留地的集體經濟。但是國家不僅在全部經濟活動中發揮絕對主導作用，而且通過更高的二級所有(生產大隊即現在的村，人民公社即現在的鄉)來體現其意志的貫徹。因此，形式上的多層集體所有、生產隊占有和個人使用的少量自留地、宅基地，實質上的國家控制、國家說了算，即準國家所有，是改革前即1970年代末，中國農村真實的經濟和土地產權結構。從這個角度看，死摳這個過程中實際并沒起到的作用和多變的法律條文和政策規定，去爭論中國農村土地的性質和權利侵害，并不能提供正確的導向。
依托農村公有土地制度的這個計劃經濟，國家嚴格限制農民離開農地、規定農民的種植方向，并實行對農產品全面的統購統銷。這樣，計劃經濟時代的三農問題就集中表現在國家對農產品的收購價格上。所謂工農業產品剪刀差，即靠低價收購農產品來為國民經濟提供積累，導致了農民貧困和農村落后。
中國經濟改革最初是從提高農產品收購價格和逐步松動農產品價格開始的，進而逐步松動了種植計劃和土地制度。回過來看，作為農村最大改革的農村家庭聯產承包責任制，其實并沒有真正搞過什么聯產承包，而是直截了當的土地承包，俗稱大包干，把原來形式上集體所有、實際上生產隊經營土地的使用權和收益權，重新直接分到每個農戶。農民對這種大包干最真切的通俗理解，就是所謂的“交了國家的，留了集體的，剩下全是自己的”。這種制度安排，充分揭示了其經濟本質就是一種租佃權。
土地承包的早期階段，一些地方定期重新劃分承包田，包括應農民自己要求根據人口變化重新均分土地的做法，逐步受到法律的嚴格限制(2002年通過的“農村土地承包法”規定，即使因自然災害嚴重摧毀承包地等特殊情況對個別農戶之間承包的土地適當調整，也要經村民會議三分之二以上通過，并報鄉和縣農業行政主管部門批準)。盡管后來在少數村莊、還有應農民的強烈要求，重新按變化了的人口均分土地的做法存在，但在總體上已經完全不是主流。農戶的土地承包，在中央政策的引導和規范下，大體都變成了“生了不增，死了不減”的分田到戶。同時“農村土地承包法”原已明確規定，在30年的土地承包期內，作為發包方的集體不得收回承包土地。當這承包期尚未滿時，中央政府又宣布土地承包“長久不變”，并修改相關配套法律。因此，從經濟本質看，這種由政府決定給予、不得隨意收回和不隨人口變動而變動的土地使用權和收益權，已在事實上變為一種永佃權。從這個角度看，土地承包解決了傳統三農的一個更深層次的核心問題，即土地的農戶占有權以及生產經營的自由支配權。
正因為如此，與不少人想象的相反，農村土地承包制度實行之后，傳統的三農，即農民、農業、農村問題的中心并不是土地制度。因為土地均分和事實上的永佃權已經是小農經濟條件下農民能夠想象的最好土地制度安排。對絕大多數農村居民來說，只要他們還是農民，并不像外人想象的那樣在因農地不能買賣而痛苦。因為作為中國傳統的自耕農來說，他們從來只會因被迫賣出或失去土地成為雇工或流民而痛苦。更何況早在1990年代，至遲從2002年的“農村土地承包法”頒布時起，農地的自愿流轉不但早已受到允許而且得到法律的保障和支持。
因此，從1980年代土地家庭承包制普遍推行之后，中國農村經濟的主要矛盾，開始發生轉移，從土地問題轉到稅賦問題。因為人們逐步發現，相當于二次土改的土地分到戶的變革，雖然是起點和基礎，但還并不能真正解決農民的問題。因為即使是最徹底的土地承包即大包干，甚至即使是土地均分農戶私有，仍然存在一個巨大的漏斗：如果要給政府交出去的稅費是個無底洞，那么所謂剩余全是自己的也就沒有多大意義。他們也許沒有意識到的是，這其實也是千百年來中國農民祖祖輩輩都面臨的一個真正嚴峻的共同問題。
從這個意義上說，主張土地私有的學者至少有一個論點并不無道理：土地私有的純自由買賣導致大規模的土地兼并往往需要若干世代的累積。但是，他們多少忽略了由于小農經濟的天然脆弱性，皇糧國稅的橫征暴斂和貪官污吏、土豪劣紳的巧取豪奪、乘火打劫往往是歷史上土地兼并、農民流離失所、揭竿而起更直接的導火線。因此，至少從1990年代初起，如何鞏固大包干即土地承包的成果，限制住名目日益繁多的那個“交了國家的，留了集體的”部分，有人稱之為第二次大包干的農村稅費改革，就成為三農問題的中心。所謂“農民真苦，農村真危險”就是這個稅費重壓下的呼聲。這項旨在減稅和規范農民負擔的改革，由于涉及到財政負擔能力，稅種稅率的法律設置各級政府間財權與事權的劃分，以及政府眾多關聯部門特別是基層政權的精兵簡政和反腐清廉，前后經歷了10多年和兩代政府領導人的努力，最終在2006年以全國免征農業稅和免去農民的其他一切稅費為標志，畫上了一個完整的句號。
盡管這也許產生了有人稱之為中國農村基層政權組織渙散和孱弱的副產品。中國農民幾千年來第一次免除了皇糧國稅，以及以此名義和附加在此之上的各種苛捐雜稅。反過來，國家還在歷史上首次真正開始反哺農業，即對農民實行從種子到種糧等一系列直接補貼到戶的措施。
簡略回顧中國農村變革的歷史演變，容易看出，中國前30年的農村改革實際上集中解決了困擾著中國傳統農村、農業社會和農民幾千年來的兩個基本問題，第一是耕者有其田，通過在全國范圍內均分土地的家庭承包即土地使用和收益權的公平分配和長久不變做到的，這在某種意義上僅僅是對建國之初土地改革的回歸。
不過人們也不能不承認，所謂“統分結合”的承包制保留的集體所有的外殼在客觀上阻滯了分地后農村隨貧富分化而產生土地兼并，保證了農地的長期平均占用。這里應當指出，有人一味強調中國歷史上的土地兼并更多地源于豪強勢力而不是土地私有的自由轉讓，恐怕也是多少過于書生氣的議論。因為私有小農經濟與豪強兼并從來是一個形影不離的伴生物，就如下面要提及的農業社會中皇糧國稅與貪官污吏不可分離一樣。當年共產黨人的“打土豪，分田地”之所以有那么大的號召力，正好揭示了土地兼并、耕者無田是中國傳統農業社會的痼疾。因此，當中國農民還占人口多數的時候，對耕者有其田的意義恐怕無論如何都不能低估。
第二是解決了農民的稅費負擔。由于農業社會國家稅賦必須來自農民，而征收稅賦和維持政府統治又必須依賴一個自上而下的龐大官僚集團階層。這樣，無論歷史上一些所謂開國明君采取的輕徭薄賦、休養生息的政策，還是王朝積弊很深時若干銳意改革的名臣(如王安石變法和張居正“一條鞭法”)，推出強本固邦的變法，總是收效有限，最終農民的負擔還是只增不減。這就是明清思想家黃宗羲稱之的“積累莫返之害”。中國在2006年以農業稅和其他所有向農民收取稅費的取消，終結了“黃宗羲定律”。這是中國從傳統社會轉變為現代社會的重要經濟標志。當然值得指出的是，我們今天能夠最后終結這個歷史定律，主要靠的還是國家工業化和城市化的發展，使國家財政可以不再依賴農業和農民來提供稅費來源，一刀切地砍掉農民所有的稅費租負擔。否則，就像我們在1990年代中看到，中央政府在給農民減負的努力中農民負擔仍然不斷變相甚至惡性增加一樣，黃宗羲定律在傳統農業社會的框架內本來確實是無解的。
應當看到，土地均分、零租金的長久承包權即永佃權，以及農民全部稅費的免除，這種無稅賦的耕者有其田，已經是中國傳統小農社會所能企望的最高理想。這種小農的烏托邦夢想在今天成為現實，標志著中國傳統農業社會農民問題的基本解決。現在人們談論的三農和土地問題，其實都已不是傳統小農社會的問題，而是從傳統農業社會向現代工業和城市化社會轉型中的新問題。沒有區分這一點，把農業社會的現代化轉型與傳統農業社會的農民問題以及已經終結的黃宗羲定律混為一談，這是我們在中國農村土地和三農問題上經常繞圈子的重要原因。
當前農村在現代化轉型中的新三農問題
由工業化和城市化引發的新三農問題的爭論，主要圍繞以下三個焦點。
1.關于農用地的流轉和規模經營問題
農用地的流轉初看起來似乎是傳統農業社會的問題，實則不然。傳統農業社會只有經濟和超經濟的土地兼并，并沒有經濟意義上的普遍土地流轉。因為對傳統農民來說，除非被逼無奈，沒有人會愿意放棄土地。
我國農村土地承包后土地流轉的必要性，一是緣于工業化大環境中農業科學技術和裝備條件的進步，以及城鎮和非農人口的持續擴大，在農業和養殖業中產生了規模經濟和專業化生產的條件和需求。二是同樣由于工業化、城市化的發展，大量農村和農業勞動力轉移到城鎮和非農產業就業，謀求更高的收入和生活水平，為承包土地閑置、流轉和規模經營提供了空間和可能。因此，至少從1990年代起，農地的流轉(其實是轉租)就開始普遍發展。2002年的“農村土地承包法”，只是最后在法律上給予了確認和保障。日益增多的地區現在給農戶土地的承包使用確權，發放土地的承包使用權證，并建立規范的農用地流轉市場。從這個角度看，中國農民已經和正在擁有承包農用地的占有、使用、收益和轉讓即處置的完整權力。
那么，農民畢竟還不可能在法律上擁有承包土地的所有權，這是不是一種嚴重的缺憾和障礙呢？其實，擁有長久不變的農用地占有、使用、收益和轉讓處置權的承包權在經濟效率上和私人產權已經等價。農村的土地在法律上歸集體所有，正如中國城市的土地在法律上歸國家所有，所有單位和個人家庭也只擁有既定用途下的占有、使用、收益和轉讓處置權一樣，并不妨礙產權定義的完整性和市場交易定價的有效運行。
正如我們在西方社會也見到，有的國家也實行土地名義上或法律上的國家所有，但土地的實際產權由私人占有和交易，包括擁有土地完全產權(即freehold)的房屋與建在租來土地(即leasehold)的房屋都在市場上自由定價交易一樣。所以，在不改變用途的農用地問題上，學術界的觀點與政策、法律的距離已經很小。有人還在談這個話題，其意已不在農用地的本身，而在土地非農用的權利歸屬。
從產權定義的完整性而言，現在唯一還沒有放開的是農用承包地以及農民宅基地的抵押權，但這里的利弊得失并沒有簡單結論。給農地和宅基地以抵押權，從利的方面來說可以增加農民的資金實力和經營規模，弊的方面則是凡抵押就有風險，在經營因主客觀條件失利時，農民就可能出現非自愿失地，從而被迫交出或離開土地。在農民向城鎮的自由遷移還面臨巨大的制度門檻和福利歧視時，農民承包地和宅基地的抵押慎重從事，就如在農地流轉中目前還限制農民將土地承包權一次性永遠賣出一樣，究竟是一個缺陷或障礙，還是農村向現代社會轉型中一個次優的過渡安排，是個仁者見仁、智者見智的問題。
現在農地使用中唯一有意義的較大的爭論是究竟要保護家庭經營還是鼓勵資本下鄉、公司化經營的問題。雖然在農村養殖業和若干經濟作物的經營中，公司化經營顯示了優勢，但在主要農產品的種植中，公司化運作的成效并未得到任何證明。從人均可耕地與我國相近的日本、韓國情況看，隨著農村人口向城市的逐步遷移，農民的小規模家庭農場以及在此基礎上的農協組織將是農業的主要生產經營模式。
因此很顯然，在大多數農民還沒有從農村移居出去之前，任何外力推動的公司化都是有害無益的。隨著農村人口減少、農民種植耕地的規模擴大，家庭小農場會逐步成為農業生產經營的主流。到那時候，現在定義模糊的農地多層集體所有，不用被廢除，就會自然消亡。因此，我們不需要什么激進的口號去吸引眼球，農地的農戶即私人占有已經越來越是農村改革的現實和不可逆轉的方向。
2.關于農村土地的非農使用
這是工業化和城市化快速發展造成的直接后果。目前的政策是國家征用后才能改變土地用途，因而也是大家真正矛頭所向的焦點。
應當指出，農用地轉為非農使用，相較全部農業用地，雖然是一個很小比例，而且僅涉及到一部分主要是城鎮郊區農民。但因其規模發展很快，經濟利益巨大，可謂萬眾矚目。過去農地征用，暗箱操作，對農民補償很少，極差收益主要歸相關權勢者和開發商分享。現在一些工業開發區和國家重點工程在偏遠鄉村的征地，仍然存在這種嚴重傷害農民利益的情況。但在城市區域的建設開發中，由地方政府收儲、土地招標拍賣的情況下，極差收益主要由地方政府、開發商與城郊被征地農民集體分享，其中有時由于鄉村干部往往代表集體參與征地談判，有人乘機中飽私囊，因而也最受詬病。
主張土地私有的學者認為，地權歸農，級差收益歸農戶，土地的非農使用在符合規劃的前提下由地方政府或開發商直接與農戶談判，是解決問題的最好途徑，也是最公平的辦法。
更激進的觀點認為，不僅地權應當歸農，農地轉為非農使用的權利即用途權也應歸農民所有，即農民自己有權決定其土地是農用還是非農用。實際上，在經濟發達的城鎮郊區，已有農戶或農民集體無視政府禁令，用各種方式將農村土地轉為非農建設性或商業性開發或使用。由于政府在鄉村的管理能力薄弱，這種違反土地用途管制和規劃管制的做法在一些經濟發達地區已經得到相當普遍的發展，有的村莊甚至因此成了農村工業化、現代化的典型。
在各方面的呼吁推動下，十七屆三中全會已經提出要改革農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法，除集體公益事業建設用地和宅基地之外，農村集體建設用地經過確權發證，可以采用出讓、流轉等各種方式，有償使用和流轉，而且將本著“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法。
新的思路首次擬允許農村集體建設用地可以不經過國家征用直接進入市場。但其受益者首先還主要是不能界定很清楚的農村集體經濟組織，如果這個集體建設用地的來源界定不清，轉讓收益又變成合法化和數額巨大，估計還會引起新的矛盾和爭論。更重要的是，占農村建設用地主體部分的農民宅基地如仍然不能向本村村民以外主要是城市人轉讓和進入市場，農村建設用地和城市土地的同地同權問題等于基本沒有解決。
3、農民離鄉進城務工
這其實是工業化和城市化給中國農村帶來的最大和最普遍的沖擊。因為土地非農用畢竟只涉及到部分農民，主要是城郊農民，而現在幾乎每一個村莊，大多數中青年農民都已被卷入打工潮的隊伍。中國農村大約一半適齡勞動人口，即約2.5億的中青年農民轉到非農產業就業，成為中國工人階級的主體，這是中國農村和中國社會在現代化轉型中最深刻的變化。
但是也令人奇怪的是，盡管農民工問題近年來引起了普遍的政策和社會關注，對他們的欠薪、就業和勞動條件表示了關切、援助和同情，但是迄今在制度層面上并未就此作出任何重大調整或改變，甚至也不是學界和輿論界真正持續關注的焦點。農民工不管已經在城市就業多少年，仍然被視作短期流動來的農民，被排除在城市的住房、教育、醫療、社會保障和社區服務的網絡之外。學界有個別人提出應當給農民工在城市或城郊開拓自己貧民窟的議論，但既未引起多少贊同之聲，甚至也未招致過多激烈的抨擊，而是多少無聲地淹沒在人們的漠然之中。
土地非農用：新三農問題的難點和癥結
由上可見，在上述新三農的三個焦點問題中，其中農用地的流轉和規模經營，實際正在積極發展并受到政府推動；而農民工進城受阻，務工不能落戶，大家在解決問題的方向上并無分歧，但受城市居民主導的輿論和掌控著資源的政府，并無意馬上著手真正改變目前城鄉隔絕、身份歧視的現狀。唯有農地的非農使用，由于直接牽動著城市人、資本、農民和政府幾方利益，成為爭論和利益沖突的焦點。
我們看到，在農地的非農使用上，目前在實踐中出現了在一個法治國家中難以思議的混亂景象。一方面，中央政府在政策上鼓勵和推動農地的流轉，但推行最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制的法令，由國家來壟斷非農業用地的征收和規劃，并嚴格控制農用地乃至非利用地(即既非農用地又非建設用地的坡地、灘涂地、荒地等)的非農使用，嚴格控制農村集體建設用地特別是農民宅基地的擴大，禁止以農村土地建設“小產權房”和嚴格限制農民宅基地的轉讓。同時，面對人們日益增長的對政府壟斷農村土地征用的壓力，既開始似乎接受但又不敢放開讓主體不是很明確、來源難以界定清楚的農村部分集體建設用地進入流轉和流通。鑒于在集體土地上出售給城市居民的小產權房已積重難返，出于社會穩定的考量，既一再三令五申堅決不容許再興建小產權房，又聲言要保護已購小產權房群眾的利益，這種自相矛盾和欲禁不能的政策信號，進一步激發了一波又一波搶建小產權房的熱潮。
另一方面，由于地方政府在中國經濟高速發展中的獨特作用，土地又是地方加速經濟發展最重要的載體和生財之道。地方政府往往在“發展是硬道理”的推動下，巧立名目，破壞土地用途管制制度，擴大農村土地的使用范圍，很多地方借農民集體建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤等名義，想方設法擅自擴大建設用地規模。在中央政府實行行政問責制后，利用法不責眾和國家在農村基層執法能力衰減的漏洞，土地違法行為的主體由省、市、縣政府，向鄉、鎮和村級組織蔓延。至于在經濟發達和外來打工人員集聚的地區，農民自己利用宅基地乃至承包農地，根本不管有關規劃管制，興修多層商住兩用樓房，出租給經商單位和外來務工人員，形成一種準貧民窟的城中村或城郊村，政府更是鞭長莫及。
有意思的是，面對在農村土地問題上的這種種尾大不掉亂象，一方面許多人憂心忡忡，另一方面也有相當多的人大以為不然。有人進而認為，土地管理上今天的眾多違法違規，就如改革開放初期的家庭承包一樣，當初也是非法的，但因為代表了改革的方向，最終成為主流。因此，他們認為小產權房本來就應當合法化，農民的宅基地本來就應當可以自由轉讓，所有農村土地就應該確權到戶，這樣農民才能將中國最大的財富——土地資本化，鄉村干部才不能利用集體土地中飽私囊。有人把土地的私有化和自由開發權稱之為中國的第三次土地革命，其意義比農村家庭土地承包更加深遠。毋庸置諱，學術界和輿論界的多元導向，顯然在中央和地方、城市和鄉村本來就復雜的多重利益博弈中進一步增添了發散的因素。
進一步看，農村土地如何非農使用，既直接影響農民工移居城市的方式，也間接制約了農地流轉和規模化經營的步伐，已成為新三農問題的核心，也是中國城市化和現代化轉型面臨的主要挑戰。現行的土地制度和管理辦法遭到的普遍破壞和廣泛責疑，確實反映了它已經漏洞百出，難以為繼，現在迫切要回答的問題是改革的方向究竟是什么？或者，受到國家特許的成都、重慶的地票試驗能夠為土地制度的改革提供方向和線索嗎？
(作者為燕京華僑大學校長)
