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2024年11月24日
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如果今后新增的城鎮(zhèn)人口以特大城市為主（吸收50%以上新增城鎮(zhèn)人口），可節(jié)約675平方公里土地；反過來，如果以中小城鎮(zhèn)為主（也是吸收50%以上新增城鎮(zhèn)人口），要多增加1080平方公里用地。
21世紀(jì)是城市的世紀(jì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的人口估算，2010年已有52%的世界人口居住在城市。從世界城市化的經(jīng)驗(yàn)來看，城市化是人口向城市集中的過程，而人口在城市聚集會(huì)產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使私人投資和公共投資的平均成本和邊際成本都大幅降低，產(chǎn)生更大的市場(chǎng)和更高的利潤(rùn)。也就是說，城市經(jīng)濟(jì)具有典型的規(guī)模收益遞增和集聚經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。一般而言，城市規(guī)模越大，效率就越高。
世界銀行2009年的世界發(fā)展報(bào)告《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》的研究結(jié)果顯示，在東京、大阪和名古屋這三個(gè)日本人口規(guī)模最大的城市，每平方公里的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最高。不僅如此，事實(shí)上，在美國(guó)以及世界上其他工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家，都存在著類似的規(guī)律。如在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家中，大城市已越來越成為人們工作、生活的首選地，超過70％的人口生活在以大城市為主導(dǎo)的區(qū)域，而且大城市的人口增長(zhǎng)率往往高于其他城市的幾倍以上。
中國(guó)的人口與土地
眾多的人口對(duì)我國(guó)本來就不寬裕的土地造成了極大的壓力。根據(jù)歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)，1980年代初全國(guó)城市建成區(qū)面積約7438平方公里，到2009年已達(dá)到38107平方公里，增加了4.1倍多，年均拓展速度達(dá)6.1%以上。而且拓展速度呈現(xiàn)逐步加速狀態(tài)，1980年代城市建成區(qū)面積年均增加約600平方公里，1990年代年均增加960平方公里，進(jìn)入新世紀(jì)以來，年均增加多達(dá)1741平方公里。如果加上縣城和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積4.5萬多平方公里，我國(guó)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地已經(jīng)達(dá)到8.3萬多平方公里。
可見，過去30余年來，我國(guó)土地城市化速度遠(yuǎn)快于人口城市化速度，造成的直接后果是城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度下降。以上述年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)城市建成區(qū)人口密度已從1980年代初的每平方公里1.92萬人下降到2009年的1.02萬人，幾乎減少了一半，而縣城和建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度平均僅5000余人，有的甚至不到3000人。這意味著，我國(guó)城市建設(shè)用地的集約利用程度在下降，同樣的土地面積現(xiàn)在只承載容納過去一半左右的人口。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的深入，要達(dá)到中等發(fā)達(dá)程度平均70%左右的城市化率，將有3億—4億農(nóng)村人口逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)生活居住，按現(xiàn)有城市建成區(qū)人口密度估算，就要新增3萬—4萬平方公里建設(shè)用地。
以“十二五”期間要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的5400余萬人為例，按上述人口密度估算，需要新增5400多平方公里用地。而在現(xiàn)實(shí)中，特大及大城市人均占地面積只是中小城市和小城鎮(zhèn)的2/3至一半左右，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算，現(xiàn)行這四類城市的人均占地面積大體上分別約為75、80、90和140平方米。如果今后新增的城鎮(zhèn)人口以特大城市為主（吸收50%以上新增城鎮(zhèn)人口），可節(jié)約675平方公里土地；反過來，如果以中小城鎮(zhèn)為主（也是吸收50%以上新增城鎮(zhèn)人口），要多增加1080平方公里用地。因此，即使今后五年內(nèi)我們無法馬上提高現(xiàn)行城市建成區(qū)的平均人口密度，也應(yīng)該以特大和大城市發(fā)展為主，盡量減少和節(jié)約城市建設(shè)用地，避免因重點(diǎn)發(fā)展中小城市而帶來多增加用地的現(xiàn)象。
中國(guó)“大城市病”純屬人為
首先是規(guī)劃失誤：中心城區(qū)低密度。長(zhǎng)期以來，我們都強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格限制大城市發(fā)展”，而不顧世界城市發(fā)展規(guī)律，又誤解西方大城市規(guī)劃發(fā)展的某些做法，忽略我國(guó)人多地少的國(guó)情，過度追求“低密度”和“疏解”中心城區(qū)人口，在大城市中心區(qū)規(guī)劃布置大片公共綠地和寬闊的道路以及大廣場(chǎng)等，追求氣派而犧牲了步行交通的便捷，也背離了大城市提高效率的根本宗旨。特別是盲目強(qiáng)調(diào)“功能分區(qū)”的原則，對(duì)中心城區(qū)過于強(qiáng)調(diào)規(guī)劃商業(yè)活動(dòng)而限制居住功能，尤其是不少大城市在引進(jìn)CBD規(guī)劃概念時(shí)，遵循的是傳統(tǒng)CBD主要局限于商務(wù)功能的理念，但又忽略了傳統(tǒng)CBD是在原有城市商業(yè)中心自然發(fā)展演變的過程，往往把CBD的面積規(guī)劃得很大，甚至把整個(gè)中心城區(qū)都等同于CBD，卻又限制甚至排斥了中心城區(qū)的居住功能，結(jié)果加劇了城市內(nèi)部的通勤壓力，造成大城市交通十分不便和擁堵。只有從調(diào)整規(guī)劃入手，以新的理念發(fā)展功能復(fù)合、土地混合使用的高密度中心城區(qū)，才能適應(yīng)符合我國(guó)人多地少國(guó)情的城市化發(fā)展。
其次是產(chǎn)業(yè)失誤：?jiǎn)我换蜆I(yè)追求。我們的大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展走過不少彎路，先是強(qiáng)調(diào)所謂“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，只搞工業(yè)而排斥商業(yè)服務(wù)業(yè)，使得大城市第三產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期欠賬，服務(wù)業(yè)就業(yè)不足，造成生活極大不便。恢復(fù)發(fā)揮中心城市功能后，又幾乎把工業(yè)全部遷出城市，導(dǎo)致大量工人下崗。一說發(fā)展“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，又好像要完全以金融、商務(wù)等高端服務(wù)業(yè)取代傳統(tǒng)的商業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等，強(qiáng)調(diào)引進(jìn)高端的金融、商務(wù)及高科技人才而排斥一般勞動(dòng)力，加上我們教育政策尤其是高等教育的某些失誤，造成不少大城市就業(yè)狀況無法令人滿意。其實(shí)隨著我國(guó)工業(yè)化發(fā)展逐步進(jìn)入后期階段，大城市產(chǎn)業(yè)向多元化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是必然趨勢(shì)，先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)以及文化、娛樂、旅游、休閑等多元化與多樣化綜合的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，集聚于大城市從而能夠創(chuàng)造持續(xù)的、更多更豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，恰恰是大城市對(duì)比中小城市尤其是小城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)所在。
最后是管理失誤。我們的城市實(shí)際上仍然是行政區(qū)劃的產(chǎn)物，我們對(duì)城市的管理是遵循城市行政級(jí)別（副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市等）的管理，而不是按城市的規(guī)模、功能、社區(qū)進(jìn)行的管理；在城市內(nèi)部，基本上是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就有的、以行政等級(jí)序列劃分的區(qū)、街道、居委、居民小組等多個(gè)層級(jí)，從上而下進(jìn)行控制的。這已經(jīng)非常不適應(yīng)全球化下現(xiàn)代大城市發(fā)展管理的需求，居民也基本不再是“單位人”而是“社區(qū)人”。必須認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代城市的社會(huì)管理是我國(guó)大城市發(fā)展中的全新課題。
（作者單位：暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
