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2024年11月24日
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2011年7月8-9日， 中央召開水利工作會議，中共中央總書記胡錦濤、國務院總理溫家寶出席會議并分別講話。這是建國以來我國召開的最高規格的水利工作會議。胡錦濤同志在講話中 分析了當前水利面臨的新形勢，提出了今后一個時期做好水利工作的指導思想和總體目標。值得注重的是，胡錦濤強調指出：切實完成水利改革發展的重點任務，要 加強頂層設計；溫家寶總理在講話時同時指出：做好新形勢下的水利工作要科學規劃、作好頂層設計。聯系僅僅6個月之前中央1號文件的下發，人們不僅要問：我國的水利怎么哪!
一、國家機制就是“頂層設計”
那么，什么是我國水利改革發展的頂層設計呢？建國以后，我國開展了大規模的水利建設，建成了一大批水利骨干工程和農田基礎管網，為農業及整個經濟社會的發展提供了充分而有效的保障。之所以能取得這種成就，其關鍵的因素在于黨的重視，在于國家財政“四兩撥千斤”似 的引導，更在于億萬農民群眾積極響應黨的號召、涌躍投身以水利為主體的基礎設施建設的高度政治熱情。這是一種機制，是一種創造出巨大的經濟、社會效益，但 卻無法從經濟的角度去衡量的國家機制。當然，這種機制是在特定的歷史條件下形成的，正象歷史不能復制一樣，這種能讓廣大農民不計得失、樂于奉獻、積極參加 水利等基礎設施建設的機制也是不可復制的。1980年 代以后，我國實行了以市場為取向的經濟體制改革，這是一場深刻的革命，使城鄉居民的價值觀、利益觀發生了巨大的變化，進而又影響到我國社會原有的運行模式 或機制。受經濟體制變革的影響或制約，各類公共基礎設施包括水利設施等相關公共品的建設或供給的體制、機制發生了很大的變化。在此過程中，各級政府曾償試 過“小型水利設施供給市場化”、“一事一議”等途徑解決水利等公共品的供給問題，但均未取得成功。幾十年來，我國城鄉尤其是農村地區的公共品供給出現了市 場“失靈”和政府的政策供給“缺失”的局面。這種“雙重缺失”導致了部分領域尤其是農村以水利為代表的公共基礎設施的供給普遍不足，幾乎所有的設施帶病運 行，一旦遇到旱災或水災就會給農業生產或經濟社會造成巨大的損失。當前，我們所亟需的正是如何為社會提供以水利設施為優先的基礎設施供給的政策、體制、途 徑等國家層面的機制，通過這個機制能夠解決我國經濟社會發展所需的水利（包括水資源）等各類基礎設施或公共品的供給問題，這應當就是所謂“頂層設計”的本 意之所在。從政策學的角度講，“頂層設計”就是“總政策”或“總的制度架構”，它對地方、部門子系統或中層、基層起著統領、制約、導向、支撐作用。究竟如 何加強“頂層設計”呢？
二、提高水利的地位是“頂層設計”的前提
水 利發展為什么滯后？是因為長期以來投入規模太小；為什么涉水的投入上不去？是因為我們陷入了認識誤區。應實事求是地說，在不同時期，我國社會對水利的認識 是有差別的。建國以后，毛澤東同志對是水利的定位是：“水利是農業的命脈”。這個論斷可以說家喻戶曉、盡人皆知；提高了社會對水利的作用和地位的認識，極 大的促進了水利的建設和發展。 然而，自從毛澤東同志提出“水利是農業的命脈”以后，包括改革開放以來，我國社會對水利的地位及作用的認識也就被局限在農業和農村領域，“水利”前面常常 被冠于“農田”二字，使許多人對于水利和經濟社會發展全局的關系的認識產生了模糊和錯覺。在我國工業化、城鎮化發展的初級階段，對水資源的需求規模不很 大，水資源和水利設施保障同發展需求之間的矛盾還沒有充分顯現的時候，社會對水的地位及作用認識不足還可理解；而改革開放以來，我國的經濟社會發展取得了 巨大成就，工業化、城鎮化步伐加快；同時水利發展滯后包括水資源總量不足同不斷擴大的社會需求之間的矛盾日益突出，水利對經濟社會發展的制約逾于凸顯；這 時，水利的發展和建設問題仍未引起足夠的重視。新形勢、新問題迫使我們重新審視水利的作用和地位，給水利進行新的定位。只是這個過程太長，用了幾十年的時 間。
中 共中央在年初發出的《關于水利改革發展的決定》（簡稱《決定》），對水利同經濟社會發展的關系進行了高度概括，明確了水利在現代社會中的作用和地位，《決 定》指出：“水利是經濟社會發展不可替代的基礎支撐”。胡錦濤同志在全國水利工作會議上講話時對水利的重要作用作了充分的闡述，他指出：“加快水利改革發 展，是事關我國社會主義現代化建設全局和中華民族長遠發展重大而緊迫的戰略任務，是保障國家糧食安全的迫切需要，是轉變經濟發展方式和建設資源節約型、環 境友好型社會的迫切需要……”。在談到促進水利發展的措施時，總書記指出：“把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利建設作為農村基礎設施建設 的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措”。胡錦濤同志的講話對于全社會重新認識水利在整個經濟社會發展中的地位和作用具有重要 的指導意義。“水利是經濟社會發展的不可替代的基礎支撐”——水利的作用遠超出了農業和農村的范疇，對工業化、城鎮化發展的發展不可或缺；在現代社會，我 們這樣給水利定位其實是本意的回歸。改革開放之初，我國的一些重要的基礎領域或行業如交通、能源、通信包括水利普遍發展不夠，制約了經濟建設。只是由于倍 受重視，二十多年來，交通、通信、能源獲得了巨大的發展，同經濟社會發展不相適應的矛盾基本消除，為現代化建設提供了有力的保障。僅僅是認識和定位的不 同，結果就導致水利事業發展的嚴重滯后，成為我國經濟社會發展的新的“瓶頸”。中央認識到了水利發展滯后的根本癥結所在，問題是中央認識到的不等于地方認 識到，也不等于部門認識到，更不等于全社會都能認識到。現在的當務之急是全社會及地方各級黨委、政府同中央保持高度一致，提高對水利和水資源重要性的認 識。樹立“水利是經濟社會發展的不可替代的基礎支撐”的新觀念，重新審視水利的地位是完善相關政策、進行“頂層設計”的先決條件。這一新思想要寫進相關的 法律，為大幅度增加對水利的投入，力爭在較短的時間內扭轉水利建設明顯滯后的局面，促進水利建設由“傳統水利”向“現代水利”轉變提供法律保障。
三、走立法的途徑，創新資金管理模式是“頂層設計”的核心
胡錦濤同志在中央水利工作會議上講話時指出：“堅持政府主導，充分發揮公共財政對水利發展的保障作用，大幅增加水利建設投資”。中央在年初發出的1號文件中，要求從增加中央和地方財政專項水利資金；將土地出讓收益的10%用 于農田水利建設；進一步完善水利建設基金政策延長征收年限，增加收入規模等三個方面加大水利建設資金的規模。這是加快水利改革發展的先決條件。從當前水利 及其他基礎設施建設領域的實際來講，扭轉落后局面僅靠增加投入還不夠，必須對資金的管理模式進行改革和創新。在公共財政資金投資建設農田水利等基礎設施的 過程中，有兩個環節或因素起著很關鍵的作用：一個是資金、另一個是資金所依托的項目。許多問題也都是圍繞這兩個因素產生的。
多年來，在我國的公共投資領域逐步形成和積累了一系列的問題：一是各級政府公共財政資金投資水利和農田基礎設施的規模長期偏低：資料顯示，從上世紀80年代水利建設投資占基建投資的比列從7.08%下降到近些年的2.7%； 二是項目少，中央政府和地方各級政府的行政和事業單位管理涉水涉農資金的部門過多，具體管理的程序也過細，項目從申報立項到建成（有很多根本得不到批準） 要經歷復雜的程序，在項目的審批過程中人為決定的權重過大，項目資金行走的路徑太長。所造成的后果便是：投資的領域不平衡、投資的地域不平衡、投資項目的 大小結構不平衡；項目申報過程中的“尋租”問題突出，項目資金被挪用、擠占的現象嚴重。據國家審計署報告：2007年該署對黑龍江、吉林、山西等16個省（自治區）2006年中央轉移支付支農專項資金的管理使用情況進行了審計調查，結果發現這16個省（自治區）的有關部門共挪用中央專項支農資金6億多元，重點抽查的50個縣共擠占挪用1.25億元。2008年，審計署又對河南、內蒙古等10個省（自治區）的涉農資金的使用情況進行審計，發現這些省（自治區）有關部門和項目單位違規使用資金26.93億元，不規范管理資金45.75億 元。實際上，我國涉農資金被擠占、挪用的情況遠比審計發現出來的問題還要嚴重的多。不僅如此，現行政策還規定：對于挪用涉農項目資金的地區，停止該地區下 一年度涉農項目的申報和審批。這種處罰方式實在讓人啼笑皆非，項目停止了，農民群眾享受不到各級政府的公共財政投資的實惠，一些農業生產和農村發展中亟需 由公共財政投資解決的問題被擱置或推遲，這實際上是在處罰農民群眾，而不是那些挪用涉農轉移支付資金和涉農投資項目資金的直接責任人。這些問題的存在嚴重 影響了包括水利項目在內的各類基礎設施建設資金的使用率及建設項目的社會效益。
在 新時期，究竟如何改革和創新公共財政投資水利等基礎設施建設的管理機制呢？從實際情況來分析，圍繞投資過程中的資金和項目這兩個因素的前后程序所進行的改 革，就是以水利為先導的基礎設施建設投資政策創新的著力點。首先，加快推進各級政府的事權和財權的改革，按照“一級政府、一級事權，一級事權、一級財權， 一級財權、一級稅源”的模式，推動各級政府的財稅體制改革，明確各級政府的財權和事權，增強各級政府的“辦事能力”。二是創建涉農投資項目的申報、評審、 立項的新機制；各級政府建立本級“項目庫”，實行一個項目“一次申報、兩次評審”，下級政府不得越級申報項目，也不得向上一級政府的職能部門申報項目，一 個項目的前期工作完成以后，本級組織一次評審，上一級再組織一次評審，然后本級立項，進入項目庫，等待本級人代會批準；并報上一級政府備案，作為劃撥轉移 支付的參考依據。三是引入人代會決策機制，構建“人大表決、政府管理、部門落實”的涉農投資決策、管理的新模式，各級政府涉農投資項目只由本級人代會審 批，上級政府及部門不再審批下級政府的項目。每年人代會期間，各級政府將項目建設計劃目錄提交大會審議、表決。四是改革項目資金的行走路徑；取消建設項目 專項資金轉移支付制度，上一級政府參考各地備案的年度項目建設計劃，在年初將各類鍵設項目的轉移支付資金捆綁一般性轉移支付資金一次撥付到位。這樣可從根 本上扼制杜絕“跑部進京”或“尋租”問題的再次產生。這也是我國建立預防腐敗制度體系的需要，還可能為各級政府及其部門轉變職能、推進機構改革奠定基礎。 五是建立讓農民參與公共品供給決策和表達的新機制，實行較大型項目由政府公共財政投資，小型的和農田對接設施的建設維護由財政補貼、農民自建相結合，以解 決大設施和田間地頭的對接問題。六是整合審計、財政監督、監察等部門資源和力量，創新審計行業的領導和管理體制，跨行政區域設置審計工作機構或基層審計網 絡，強化涉水涉農投資的監管力度，逐項目開展財務審計和工程審計。七是從嚴追究涉農投資領域各環節、各類型違法人員的法律責任。當今是公共政府時代，公共 經濟學認為，實現城鄉基本公共服務均等化，為經濟社會發展提供公共基礎設施是各級政府公共財政的基本職能。從資金和項目管理的角度出發設計以水利為先導的 基礎設施供給的體制機制是必然選擇。這是一全新的制度創新，是加強水利改革發展“頂層設計”的核心，同時，也是整個農業和農村基礎設施建設領域的“頂層設 計”的核心。然而，不可或缺的是：這項制度還需要立法。在農村，我們可以把它稱之為“涉農投資立法”或《農業和農村投資法》（一位全國人大代表領銜聯名提 出的立法議案）。
涉農投資立法是推進發展城鄉一體化的核心制度。它將會為以水利設施建設為重點的農村各類基礎設施的建設提供可靠而又穩定的法律保障，極大地增強農業和農村經濟發展的活力和后勁。
四、盡快修訂涉水法律是“頂層設計”的必然要求
改 革開放以來，我國陸續制定和頒布實施了《中華人民共和國水法》（《水法》）、《中華人民共和國防洪法》（《防洪法》）、《中華人民共和國水污染防治 法》（《水污染防治法》）等法律法規，明確了水利發展及水資源保護的方針、政策，構建了水利發展的體制機制，完善了相關制度，有力地促進了水利事業的發 展。然而，隨著我國工業化、城鎮化步伐的加快，水利發展和水資源保護面臨著許多新情況和新問題。
中 央水利工作會議以及《中共中央 國務院關于水利改革發展的決定》，提出了促進水利發展的新理念、新思想，如“注重科學治水、大力發展民生水利、加快建設節水型社會、促進水利可持續發展” 等。胡錦濤在水利工作會議上提出了“基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的體制 機制和制度體系”，這是我國水利改革發展的主要目標。關于水利改革發展的原則，中央要求堅持民生優先、堅持統籌兼顧、堅持人水和協、堅持政府主導。在加強 水資源配置工程建設方面，中央提出了實現江河湖庫水系連通的思想。在水生態保護和水環境治理上，中央要堅持保護優先和自然恢復為主。關于加強水資源管理， 中央提出：實行最嚴格的水資源管理制度，加快確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污3條紅線的理念。在投入保障上，中央強調要加大公共財政對水利的投入、加強金融對水利建設的支持、鼔勵社會資金投資水利。
中央水利工作會議及《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》不光提出了一些新思想、新理念，而且為水利發展和水資源保護所需要的一系列重要制度的創新和完善指明了方向。
《水法》是我國水利發展的方針、政策、發展目標、措施的集中體現，是做好水利工作的有力的法制武器。然而，《中華人民共和國水法》是2002年修訂實施的、《水污染防治法》是2008年修訂實施的。從2002年 至今近十年的時間里是我國工業化、城鎮化發展最快的時期，也是水利領域水資源緊缺、水污染、水旱或地質災害等水制約問題集中凸顯時期。為了將中央提出的扭 轉水利滯后局面的新思想、新目標落到實處，立法機關要根據中央的有關精神及時對《水法》、《水污染防治法》等有關法律法規再次進行調整、修改或修訂；并根 據需要制定有關砂石采挖的法律法規。使《水法》、《水污染防治法》等相關法律法規充分體現中央的新目標、新要求，更好的發揮水利法規對水利改革發展指導和 促進作用。
一是對《水法》、《水污染防治法》等法律法規進行修訂，將中央關于新時期水利改革發展的指導思想、總體目標和任務寫進相關的法律。
二是《水法》中的有些條款和中央1號文件及水利工作會議的有關精神存在著不盡一致的地方；如《水法》第6條：“國家鼓勵單位和個人個依法開發、利用水資源……”；第26條：“國家鼓勵開發、利用水能資源……”；第27條：“國家鼓勵開發、利用水云資源……”等。這些條款的內容和“適行最嚴格的水資源管理制度”，“加快確立水資源開發利用控制紅線”的要求不一致，應當進行修改。
三 是盡快制定《內河砂石采挖管理法（條例）》；近些年來，我國內河（包括一些大江大河）的砂石采挖過濫，給水資源管理和防汛帶來了很大的威脅。但由于沒有相 應的立法，有關的監管工作難度很大。國家要加快這方面的立法，盡快制定統一的、可操作性強的《內河砂石采挖管理法（條例）》，為保護江河的安全提供法律保 障。
