對中小城市在城市化過程中的主體地位及城市效率研究的思考
時間：2011-08-08 16:26:38
1 中小城市在中國的城市化過程中具有重要意義
1.1 中小城市是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分
根據(jù)中國官方的城市規(guī)模劃分，城鎮(zhèn)人口規(guī)模在50萬以上定義為大城市。這種定義在1989年《城市規(guī)劃法》中提出并沿用至今。然而，從1989年至今20年，中國城市人口急劇增加，城市規(guī)模迅速擴大（圖1），這種劃分標準卻沒有隨之改變。考慮到這一點，可將中小城市關(guān)注的范圍擴大到50—100萬規(guī)模的城市，即以100萬為臨界點將中國城市分為大城市和中小城市。根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒-2007》統(tǒng)計，2006年全國287個地級城市中有232個人口規(guī)模在100萬以下，再加上369個縣級市，故全國中小城市的數(shù)量達601個(表1)。而根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊-2007》的統(tǒng)計，2006年全國有1 463個縣；考慮到部分（特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的）縣城往往以城鎮(zhèn)人口為主而且具有較強的經(jīng)濟實力，可進一步將這些縣城也納入中小城市的范疇。那么，從數(shù)量來看，中小城市絕對是中國城市的主體部分。
如果從人口規(guī)模來看（表1），2006年100萬以上的地級市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口占全國城鎮(zhèn)人口的23.6%，因此規(guī)模100萬以下的地級市和其他縣級行政單位的城鎮(zhèn)人口占全部城鎮(zhèn)人口的76.4%。根據(jù)上述中小城市范疇的劃分，則中小城市的人口規(guī)模是全國城鎮(zhèn)人口的主體。正如周干峙院士指出的“中小城市在我們國家的城市系統(tǒng)中永遠是重要的組成部分”[1]。
1.2 中小城市是中國城市化的主力軍
1.2.1 中小城市吸納了大部農(nóng)村人口
對1995年、2006年205個未發(fā)生級別和行政區(qū)劃變化的地級城市規(guī)模變化統(tǒng)計（表2）表明，1995—2006年間城鎮(zhèn)人口增量的排序是：中等城市＞大城市＞超大城市＞特大城市＞小城市。如果將關(guān)注的規(guī)模范圍定義為100萬以下，那么這部分城市的城鎮(zhèn)人口增長在全部城鎮(zhèn)人口增量中所占比例將達到60%；從不同規(guī)模等級發(fā)生變化的城市數(shù)量來看，總共有93個城市發(fā)生了規(guī)模等級變化（都轉(zhuǎn)變?yōu)楦笠?guī)模等級的城市），其中規(guī)模50萬以下的有70個（占75%），100萬以下的有85個（占91%）。如果再考慮縣級市對農(nóng)村人口的吸納，則中小城市所“消化”的農(nóng)村人口規(guī)模比例將在60%以上，可見中小城市是城市化的主要力量。
1.2.2 中小城市周邊集聚了大量農(nóng)村人口
從全國范圍來看，中小城市不僅具有較強的吸納農(nóng)村人口的能力；而且中小城市本身的城市化率不高，集聚了全國大部分農(nóng)村人口。2006年規(guī)模100萬以上的地級市，平均城鎮(zhèn)化率達49.17%，而規(guī)模100萬以下的地級市，平均城市化率僅為26.07%。從人口的絕對數(shù)量來看，規(guī)模100萬以下的地級市擁有的農(nóng)村人口為61 961.83人，而規(guī)模100萬以上的城市農(nóng)村人口只有17 873.37萬人，前者是后者的3.5倍（表3）。由此可見，中小城市周邊集聚了大量的農(nóng)村人口，在城市化的過程中，屬于城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)化任務(wù)相對艱巨的地區(qū)。并且可以預(yù)見的是，未來這些人口也將大量轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢欢蟪鞘袑r(nóng)村人口的吸納能力正趨于飽和，必須更加重視中小城市的城鎮(zhèn)化與城市建設(shè)問題。
1.3 中小城市對于解決中國城市面臨挑戰(zhàn)與問題的作用
1.3.1 中國城市特別是大城市所面臨的問題與挑戰(zhàn)
麥肯錫全球研究院在2008年3月發(fā)布了關(guān)于中國城市化研究課題的報告簡本《迎接中國十億城市大軍》，報告指出，目前中國快速城市化帶來的4類壓力：土地和空間發(fā)展、資源和污染、技能和工作以及資金[2]。
仇保興(2007)則指出，中國城市化面臨的8大挑戰(zhàn)：宜居土地和水資源稀缺，人地矛盾尖銳；候鳥式農(nóng)民工遷移規(guī)模巨大，流向分布失調(diào)；能源存量結(jié)構(gòu)失衡，建筑能耗過快增長；機動化與城市化同步發(fā)生，城市蔓延趨勢初顯；城市化推動力失調(diào)，污染排放失控；自然和歷史文化遺產(chǎn)受到破壞，城市風貌類同；城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，社會沖突增加和城市區(qū)域化加速來臨，城市間惡性競爭加劇[3]。
牛鳳瑞、潘家華（2007）從城市經(jīng)濟、城市資源供給、城市環(huán)境、城市社會、城市管理等6個方面分析了中國城市化面臨的問題。如，城市化水平滯后、聚集效應(yīng)未充分發(fā)揮等[4]。
邵益生等（2006）歸納了中國城市發(fā)展的問題與矛盾中的7個方面，即自然資源短缺、人居環(huán)境脆弱、形象工程盛行、公共安全危機、社會階層分化、公共財政不足、公共政策失衡[5]。
上述學者指出的問題，無論是小城鎮(zhèn)、中小城市或大城市都或多或少有所存在，而大城市更為嚴重。以“壓力?螄狀態(tài)?螄響應(yīng)”框架進行分析：從壓力來看，上述問題源于資源與需求的矛盾；從狀態(tài)（問題嚴重程度）來看，隨著城市規(guī)模的擴大，其問題越發(fā)嚴重；從響應(yīng)能力來看，規(guī)模越大的城市往往具有更強的經(jīng)濟實力，因此也就具有更強的承受壓力與解決問題的能力（響應(yīng)能力）。從現(xiàn)實情況來看，大城市盡管具有更強的經(jīng)濟實力和管理能力，但是由于面臨巨大的壓力、加上長期積累下來的問題積重難返，總體上壓力與狀態(tài)的水平超過了響應(yīng)能力。大城市的問題可以總結(jié)為幾類大城市病：
肥胖癥——城市蔓延。1990—2003年數(shù)據(jù)顯示，中國31個超級大城市的建成區(qū)面積平均增長了近1倍，尤其是經(jīng)濟發(fā)展較快的大城市規(guī)模急劇擴張更為迅速，而大城市低密的發(fā)展模式會加快城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的惡化[6]。
梗塞癥——交通擁堵。由中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心組織編寫的城市藍皮書《中國城市發(fā)展報告NO.1》指出，交通擁堵是大城市中人們感觸最深、影響最大、積怨最多的問題，它破壞了使用機動車的初衷——提高人與貨物的空間位置移動的便捷性和可達性，降低了城市效率和質(zhì)量[4]。
中毒癥——環(huán)境污染。1997年中國嚴重污染城市河段和重度污染河段中，大部分是流經(jīng)大城市的河段（表4）。10年后的今天，一些河段已得到了治理，但是治理所投入的資金和成本是巨大的。
饑渴癥——資源短缺。大城市同時面臨著嚴重的水資源危機。據(jù)《人民日報海外版》2007年報道，目前“669座城市中有400余座供水不足，在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾。隨著全國用水量持續(xù)增長，水資源短缺將進一步加劇”[7]。
1.3.2 中小城市的作用
盡管目前很多中小城市發(fā)展也出現(xiàn)了諸多問題，但是比之大城市，還沒有到“病入膏肓”階段，解決起來相對容易。而且一些大城市出現(xiàn)的問題，可以為中小城市之鏡鑒，使中小城市能防患于未然。《黃帝內(nèi)經(jīng)•素問》云：“…圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂，此之謂也。夫病已成而后藥之，亂已成而后治之，譬猶渴而穿井、斗而鑄錐，不亦晚乎？”從某種程度上說，中小城市是未來中國城市化發(fā)展、未來中國解決城市問題、未來中國實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的希望所在。
2005年10月中旬，中國城市科學研究會理事長、國家建設(shè)部原副部長周干峙院士在中央黨校首屆“城市管理與建設(shè)發(fā)展高級進修班”開學典禮上指出：“現(xiàn)在大家都在講宜居城市，都在追求要成為所謂的宜居城市。我看宜居城市的希望根本不在北京、上海，而在我們很多的中小城市，只有中小城市才有可能成為真正的宜居城市。無論是歐洲、美洲，還是別的什么地方，世界上的宜居城市全部是中小城市，這一點我覺得恐怕我們將來的發(fā)展趨勢也是這樣”[8]。
中國各級城市特別是大城市目前所面臨的問題，根源在于迅速膨脹的城市人口與高速發(fā)展的城市使得城市的建設(shè)和管理相對滯后。這種滯后勢必導(dǎo)致城市出現(xiàn)種種問題，導(dǎo)致城市的不可持續(xù)發(fā)展，降低了城市發(fā)展與運行的效率。而中小城市的特點決定了它們自身的包袱較小，更容易實現(xiàn)未來中國城市的可持續(xù)發(fā)展，我們需要在城市化研究中更多關(guān)注中小城市的發(fā)展問題，特別是其發(fā)展效率與運行效率問題。
2 中小城市研究的意義被學界忽視
中國在改革開放后實行的是限制大城市發(fā)展的政策，1990年4月1日開始實施的《城市規(guī)劃法》第4條規(guī)定“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產(chǎn)力和人口的合理布局。”而2008年1月1日開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于城市規(guī)模只字未提，而更關(guān)注規(guī)劃本身的管理。這在某種程度上反映了國家政策的轉(zhuǎn)變。而縱觀近30年來學界對城市化的研究，中國城市化道路（重點發(fā)展大城市、還是中等城市或小城鎮(zhèn)）是爭論的熱點之一，存在著小城鎮(zhèn)論、大城市論、中等城市論、多元城市論等觀點。小城鎮(zhèn)論的提出，是最初中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展的結(jié)果。但是隨著小城鎮(zhèn)種種問題的涌現(xiàn)，大城市論隨之發(fā)展起來。中等城市論和多元城市論則帶有調(diào)和的色彩。
無論是小城鎮(zhèn)論還是大城市論，其觀點是極端化的；而持調(diào)和觀點的多元論則具有更強的生命力，最近被廣為宣傳的城市群（都市圈）發(fā)展模式實際上是多元論的進一步發(fā)展。牛文元主編的《2005中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》認為，“不同規(guī)模的城市是一個有機的整體，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)是一個具有等級、共生、互補、高效和嚴格‘生態(tài)位’的開放系統(tǒng)，大、中、小城市都應(yīng)當在統(tǒng)一規(guī)范下得到合理的發(fā)展，組團式城市群的形成與完善是達到這一要求的正確選擇”[9]。中國政府制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》更是明確提出“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”[10]。由倪鵬飛主編的《中國城市競爭力報告No.6》也以城市群作為主題，其副標題為“城市：群起群飛襄中華”，這份報告對全國33個已經(jīng)、正在和潛在的城市群的競爭力進行分析，同時提出相應(yīng)的政策建議[11]。
實際上學界對中國城市化的研究更多地關(guān)注不同規(guī)模城市系列的兩頭，而對處于城市規(guī)模譜系中間的中小城市著力相當不足。
中小城市的研究相對于大城市與小城鎮(zhèn)的研究具有獨特的優(yōu)勢。大城市數(shù)量少、規(guī)模大，其問題具有特殊性，大城市本身也擁有更多的研究資金與資源，因此大城市研究的特點是每個城市進行自身發(fā)展問題的個別研究，其研究結(jié)果的普遍性或規(guī)律性較差。小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小，因此不可能對其進行個別研究，而必須從眾多小城鎮(zhèn)中選取具有代表性的案例進行分析和研究，結(jié)果具有較強的普遍性和規(guī)律性。但是小城鎮(zhèn)數(shù)量太多，對其進行分類并選取典型案例并不容易。相對而言，中小城市的研究就可以克服這些劣勢而利用這些優(yōu)勢。因此，無論從地位和作用還是研究開展來看，中小城市研究理應(yīng)得到更多的關(guān)注。
3 中小城市研究中應(yīng)該關(guān)注的兩大問題
3.1 如何提高中小城市的吸納能力
中國的城市化是必由之路，如何能更多地將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市中去，這是一個政策層面的問題，而如何轉(zhuǎn)移、往何處轉(zhuǎn)移更是政策和技術(shù)雙層面的問題。中國社會的最大特點是“人口眾多”，因此，研究和規(guī)劃中國城市化發(fā)展道路，決不能對這個特點視而不見。人口多，城市化就需要更大的承載空間。通過上面分析我們知道，如果把100萬以下的城市定義為希望重點關(guān)注其城市化進程的類型，則其規(guī)模在全部城鎮(zhèn)人口中的比重將達到73.4%，中小城市是更可能、更容易將大量的農(nóng)村人口“稀釋”的物理空間，這是城市化的基礎(chǔ)，這種策略應(yīng)該是便捷、穩(wěn)妥、經(jīng)濟的。
在明確了“稀釋”空間之后，需要研究的一個問題是如何引導(dǎo)農(nóng)村人口向中小城市聚集、如何提高中小城市對這些人口的吸納能力。為此國家在“十一五”規(guī)劃中要求分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化，對“臨時進城務(wù)工人員”、“在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城務(wù)工人員”、“因城市建設(shè)承包地被征用、完全失去土地的農(nóng)村人口”3類人員采取不同的政策[10]，但是這些政策的具體實施還有很多課題有待研究。另外一方面，“十一五”規(guī)劃也提出，“鼓勵農(nóng)村人口進入中小城市和小城鎮(zhèn)定居”[10]，中小城市如何創(chuàng)造更有力的條件吸引農(nóng)村人口定居，如何進一步提高城市對農(nóng)村人口的吸納能力或承載能力，是這一政策順利實行的首要前提。我們有必要對這些問題進行更全面、更深入的研究。
3.2 城市效率及其意義
提高中小城市的吸納能力只是推進健康的城市化的一個方面，更重要的問題是隨著城市人口的增長、城市規(guī)模的擴大、城市經(jīng)濟的發(fā)展，我們?nèi)绾伪３忠司拥某鞘协h(huán)境、如何實現(xiàn)城市的持續(xù)發(fā)展、如何進行富有遠見的規(guī)劃與管理以避免出現(xiàn)種種“城市病”。
比城市擴張更重要的是城市效率問題。“城市效率”是指某種形態(tài)下的一個城市，在社會、經(jīng)濟、自然各系統(tǒng)之間相互作用下，城市運行的成本最小，是對城市運行合理性的量度。只考慮城市的發(fā)展、壯大規(guī)模、更多的GDP，而不去計算“城市效益”，發(fā)展一定會走向“崩盤”。實際上，我們早已走上了“救市”的道路。“城市病”最早是出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展最快的大城市和特大城市，并逐步向“極化作用”能夠作用到的地方蔓延。可以說，中國“大城市病”已積重難返，大城市的居民生活在似乎“永無休止”的拆遷改造的“救市”中，希望中小城市不再走這樣的老路。
做好中小城市發(fā)展研究，一個重要的方面是借鑒大城市發(fā)展凸現(xiàn)的弊端，做好不同地域、不同形態(tài)中小城市的規(guī)劃，特別是做好基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，生態(tài)與環(huán)境承載力規(guī)劃，這需要數(shù)代人堅持不懈地實施既定的規(guī)劃，而非一屆政府一個做法，避免城市在不斷的改造拆遷的巨大浪費中發(fā)展。俄羅斯的圣彼得堡市，自300多年前在彼得大帝領(lǐng)導(dǎo)下制定城市規(guī)劃以來，一直按照當時的“方針”建設(shè)發(fā)展，至今保存著300多年前的格局，從現(xiàn)在的眼光來看是一個非常和諧、生態(tài)的城市，十分可資借鑒。100多年前，德國規(guī)劃建設(shè)了山東青島；100多年后，青島老城區(qū)的德式建筑風格和規(guī)劃理念依然保存完好，而德國人當時規(guī)劃建設(shè)的排水系統(tǒng)至今仍在發(fā)揮作用——青島在暴雨中很少積水，這些排水管道是一個重要原因[12]，《瞭望東方周刊》稱之為“青島德式排水 百年之計”[13]。反觀當今中國，幾乎所有的城市建設(shè)都存在“拉鏈工程”現(xiàn)象，我國中小城市建設(shè)亟需科學的、可持續(xù)性的規(guī)劃，及早地擺脫和避免“城市病”，加快我國中小城市向生態(tài)型城市發(fā)展的步伐。
因此，需要探索中國特色生態(tài)型城市的建設(shè)模式；需要研究未來生態(tài)型城市的結(jié)構(gòu)、形態(tài)，特別是在能源供給結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的情況下未來城市的結(jié)構(gòu)、形態(tài)，以使中小城市發(fā)展規(guī)劃更具科學性、前瞻性；要研究城市效率，特別是研究以城市能量代謝過程為核心的、定量的城市空間結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)、人流物流形態(tài)，社區(qū)形態(tài)、出行方式、交通結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等等的行為效率問題十分必要；由此建立城市效率學科，可為我國城市化發(fā)展提供更好的科技支撐。
