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2024年11月24日
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我國是一個農業大國，人多地少、水資源短缺，降雨時空分布不均，水旱災害頻繁，這些基本國情決定了我國必須將水利建設作為一項重要任務。上世紀 60-70年代，我國掀起了水利建設的高潮，農業水利建設事業突飛猛進。從解放初期到2007年，我國的農田有效灌溉面積從2.4億畝發展到2007年的 8.5億畝，但由于“建設標準不高、配套建設不到位、管護機制不完善，絕大多數農田水利工程已超過規定的使用年限，老化損壞嚴重，灌溉效益衰減”。 [1]p281從1998年到2007年，中央共安排投資308億元對3587座重點病險水庫進行除險加固，已經取得初步成效。但是，作為水利的“毛細血 管”，小型農田水利建設的投入卻效果不佳。雖然2005年中央一號文件提出“狠抓小型農田水利建設，重點建設田間排灌工程、小型灌區、非灌區抗旱水源工
程”，中央財政從2005年開始設立了小型農田水利建設補助專項資金，啟動了小型農田水利“民辦公助”試點，但從我們在中西部一些灌區調查的情況來看，稅 費改革以后，一些糧食產區的田間渠道毀損嚴重，灌溉季節時沿途的滲漏很大；而之前用于臨時轉水、囤水的村內堰塘大部分被強勢的村民獨自占用，未被私人占用
的則嚴重淤積。
以下，筆者將以2009年1月份在湖北沙洋縣拾橋鎮的調查為基礎，具體分析當前小型水利建設投入效果低下的原因。
一、現象：無法對接的“以獎代補”
目前政府各部門在農田水利上的投資其實是相當可觀的。我們所調查的沙洋縣已陸續爭取上級財政的各項投資3 億多元，其中1.4億元用于基礎設施建設。在農田水利方面，國土局、財政局、農業局、水利局都有投資，實行多頭管理。在拾橋鎮，國土部門的項目是“土地整 理”，財政口的項目叫“農業綜合開發”，農業局的項目是“商品糧生產基地建設”，而水利局的項目簡稱為小農水建設（即小型農田水利設施建設），這些項目在
全鎮的覆蓋面積有5000多畝。
不過，以上提及的這些項目對于鄉村水利的常規運作影響并不大，因為絕大多數村莊能夠爭取到這些“示范工程”的可能 性是非常小的。稅改后農村取消“兩工”，村兩委不再被允許向農民收取共同生產費，公共水利設施的建設與維護依靠全村范圍內的“一事一議”來解決，但在村組 干部被大量精簡，村集體依靠少量轉移支付運轉的情況下，村干部們沒有財力，沒有相應的權限，因而也沒有主動性來組織程序繁瑣，且有最高限額的“一事一議” 活動。
在鄉村兩級干部看來，真正管用的還是市縣財政每年下撥的“以獎代補”的資金。所謂“以獎代補”，是指對農民自用為主的微型水利工程，政府按照“自 建、自有、自管、自用”的原則，鼓勵農民獨戶或聯戶興辦，政府以獎勵代替直接補貼。這樣做的好處是可以將水利建設推向社會，刺激農民在水利設施上的生產投
資。然而，這同時也意味著村委會即使申請到了“以獎代補”的項目資金也難以將渠道建設的工程付諸實施，因為國家的補助并不是全額的，缺口部分需要自己集
資。由于部分經濟條件較好的村民可以申請獎補修建微型水利以自保，全村范圍內的“一事一議”很難組織起來。村委會無法收齊修建公共水利設施的缺額，因而拿 到了補助也辦不成事。
但是，當農民紛紛以個體或聯戶為單位修建堰塘、機井、垱壩、水窖等微型水利設施以自給自足的時候，卻會引發公共水利設施的 “用進廢退”：效益退化的小水庫、泵站和渠道由于長期閑置而毀損、私分。當氣候性干旱到來時，農戶私人投資的微型水利由于沒有巨型水源的注入而起不到抗旱
的功能，稻谷減產乃至絕收，而這正是“干旱”在局部地區演變成“旱災”的過程。
國家水利建設投入的低效率不僅在于上述的無法與村組組織對接，只能“獎”給單個農戶的問題，還在于國家的投入在變為現實之后遭人為毀損卻無力維 護。我們在拾橋鎮調查時看到許多村想盡辦法爭取資金建設的“U型渠”遭到人為破壞，一些人甚至把U型渠的水泥板拆掉，拿來做自己家門口的臺階。拾橋鎮王橋
村的村民說：“U型渠在放水的時候是渠，不放水的時候就會擋路。”我們在村里看到的被堵死的渠道就是村民們為了方便拖拉機行駛而填平的。
為什么這 些村民如此過分，能夠恣意毀壞國家投資建設的公共渠道而不會顧忌他人的輿論呢？我們在村莊中做了大量類似的調查，得到的回答是，國家撥錢修建的U型渠有許 多在建成后并沒有發揮太大作用，因為渠道修得再好，也不能解決上下游的合作問題，上游的偷水行為無法得到有效阻止，村民們寧可用自家的小水泵加塑料管道來
放水也不愿意承受在向大中型水庫買水過程中產生的爭吵、慪氣。
鎮政府對農民毀壞農田水利設施特別是毀渠偷水的行為無可奈何，他們沒有足夠的執法力量和動員能力來處罰那些越軌的村民。我們調查時了解到大量的相關案例,下面這個例子可以很好地說明問題。
2009年夏天，瓦廟村村民楊某想給自家農田蓄水，但又舍不得拿出自家的田地來推堰塘，于是他決定把經過自家水田邊的水庫干渠挖深、拓寬，把兩頭堵住，中間留一個水泥管道放水，這樣只要水庫開閘，在水流過去之后就會有余水囤在自己加深的大水坑里。
所獲知此事后，鎮派出決定對該村民施以行政拘留10天的處罰，并要求他將渠道恢復原樣。然而，這位村民剛剛被關進拘留所，他的妻子就拿著一瓶農藥
去了鎮政府。她在維穩辦對分管的副鎮長哭著說：“我們一家老小就靠他干活，你們把他抓去，（他）要是有個三長兩短我們也不用活了。你們要是不把他放出來回
家抗旱，我就在這里喝藥……”
這件事情的結果是該村民第二天回家干活，并且他回家后很有些得意地對鄰居們說鎮里不敢拿他怎樣。對此，鎮水利服務中心張主任無奈地說：
“領導最怕的就是這個，萬一處理不好出了問題，肯定是他的責任?，F在出了事情領導是要擔責的，如果嚴格執法，會引起一系列的問題來，煩不勝煩。因為這些原因，我們需要強硬時只敢嚇唬，不敢真來。”
二、分析：稅改后的灌區用水市場化
作為農田水利的最初供給者，國家在全能主義退潮之后慢慢撤出。從人民公社時代的統管、計劃一切，到分田到 戶之后由水利事業單位負責維護、組織與協調，再到稅費改革后的事業單位改制，小型水利工程承包、拍賣，農田用水成為市場中的商品，國家的介入程度逐漸降到
了最低。[2]與此同時，農田水利設施另一端的需求方也在不斷地改變自身的基本組織單位。從人民公社時期生產資料歸集體所有、服從上級統一安排的生產隊；
到分田到戶之后由村干部強制收取共同生產費用的村民小組；再到取消農業稅后自行安排生產、自由付費買水的原子化的農戶，農民們的組織化程度也在不斷降低。
稅 改以后，社會化的農田用水市場中的供給者不再存在委托-代理問題，但是，這些供給者也不存在互相之間的競爭，因為農田灌溉發生在一個特定的時空內，超出這
個范圍的供水，路途遙遠且面臨沿途的偷水及滲漏因而費用太高，而且因為破費周折會誤了農時，也就是說，具體到每一個局部的耕作區域，當地的水利設施承包人 都是壟斷的，在干旱季節的取水過程中，他們同樣會用各種方法克扣流量。而且，承包人的動機在于謀求利潤，如果風調雨順則賣水的費用還不夠向政府繳納的承包
費，于是他們購買大量的魚苗將水庫變成魚池，結果到了干旱來臨農戶要水的時候，他們“有水也不放”：因為水放得太多，魚苗就會缺氧而死。
當農田用 水市場的供給處于壟斷狀態時，作為需求者的農戶由于極度分散而缺乏談判能力。更為重要的問題還不在此，而是水利設施與分散的農戶無法實現對接。具體地說，
就是水庫和大型泵站不愿意為少數幾個交錢的農戶放水，如果在某個特定的時段內沿途買水的農戶沒有集聚到一定的規模從而能夠吸收放出的水，那對承包人而言就 意味著資源的浪費——本來可以收到的錢就會白白地流掉，承包者就會虧本。由于這個原因，在雨水調勻的年份，各村“花錢也買不到水”，因為上游買水的人少 了，下游即使有人買水也達不到數量上的要求。而在大旱之年，村民們可以買到水，卻會因為上游及沿渠村民的搭便車行為而使水價騰高，水量嚴重不足，并且經常
因為來水時間無法保證而耽誤農時。
雖然農田用水已在市場化的改革中商品化為私人購買的財產，但除非是將管道安裝到每家每戶的各處農田，或者將其制 成桶裝水，否則要完全排他地使用非常困難。由于水流要從公共的渠道甚至是他人的農田中流過，在渠道淤塞、毀損，無人修理的情況下，花錢買來的水漫灌到他人
農田或是被別人留用再也正常不過。為了避免放水過程中產生的損失，或者說為了盡可能地達到完全排他的效果，農民想出了各種辦法。一些人將自家的部分低洼農 田改為堰塘，或是花錢打機井；部分人將原本屬村集體所有的堰塘投入一定成本后強占為自家堰塘，然后將自家堰塘或機井中的水用多部水泵外加數百米的塑料水管
轉移到各塊水田中，盡管這些做法在生產上的投資達到了十分驚人的地步。
稅費改革中取消兩工、不得征收村提留及共同生產費等政策規定的初衷是為了防止農民負擔的加重，而完成村集體公益事業的替代辦法是全村范圍內的“一 事一議”[3]。然而，當村干部自主決定共同生產費的征收與公益勞動的出工失去正當性之后，村莊中由于青壯年勞力普遍地外出打工，具有道義權威的精英流失
較多，在人口上千的村莊里為共同生產召開村民代表會議變得非常困難。更為重要的是，在水費的征收失去強制性之后，各農戶由于田塊細碎、分散，地理位置、地 勢高低、離水源遠近各不相同，因而利益難以平衡。村民要達成自發的合作極為艱難，需要具備苛刻的前提條件，如合作規模、自然因素、歷史因素、技術因素等
等。 [4]
在難以自行達成大規模合作的情況下[5]，雖然農田灌溉用水的成本極高，農民但也不得不硬著頭皮承受下來。不過，問題是，在大旱之年，自家
的堰塘卻會由于面積有限蓄水能力弱小而無法抵御旱災，還得從水庫高價買水；而打井解決問題的農戶會發現，他們從水井中抽取的地下水越來越少，兩三年之后就 不得不重新再打一口更深的井，因為鄰居家的深井抽水時自家的淺井就沒水可用了。
三、討論：農田水利的治理之道
農田水利是一種難以克服外部性的“公共池塘資源（common-pool
resources）”[6]p52-53，它的有序運行，在于通過跨村組，乃至跨鄉鎮的大范圍組織協調，來合理安排整個水系的空間區域內農戶的放水時間和流量，如果聽憑理性的個人無序地使用，就會發生“公有地的悲劇”。
稅 改之后，國家從鄉村基層退出，鄉村水利體制經歷了市場化取向的改革。然而，隨著打工經濟的日漸深入，具有組織能力的村莊精英不斷流失，人們對村莊生活的預
期普遍縮短，此時村干部的數量大量精簡，村民小組長又被取消，農民自身無法完成供水區域內的大規模合作。在缺乏統一安排，自身又難以合作的情況下，各種支 渠、斗渠、農渠、毛渠長期缺乏管理和維護，農戶為了提高各自取水時的排他性，減少爭吵和沿途的滲漏損失，紛紛購買小水泵、水管、電線以實現從水庫到農田的
精確對接。距離水庫較遠而又難以實現合作的農戶不得不毀棄部分農田修建當家堰，以便承接雨水，更多的農戶采取了在水田旁邊打機井的做法，這被當地干部稱之 為“新井田制”。
在這種格局之下，雖然國家每年投入了大量資金用于小型水源、渠道等工程的新建、續建和更新改造，但是，由于鄉村水利的組織基礎與 社會基礎的逐漸弱化，這些資金無法找到一個有效的承接載體，最后的結果是，農民私人投資的小型堰塘和機井獲得大量補助，而公共的小型農田水利設施依然破舊
如故。即使個別村組克服困難改造了部分老化的渠道，但這些公共的設施不久又遭毀損。可以說，正如“利維坦”式的集中控制存在大量問題一樣，以市場化為旨歸 的的水利體制改革也在走向危機。
如果加強農田水利設施建設投入的有效性，提高糧食產區的抗災能力？我們的政策建議是，通過推進農業用水體制的改革 來加強小型農田水利建設力度。具體而言，要停止“以水養水”、“以庫養庫”，將水庫、泵站等水利設施承包、出租的做法，同時給?。ㄒ唬┬退畮臁⒅行捅谜九?備工作人員；依托基層黨組織強化農田用水過程中的統籌與協調，恢復村民小組長的設置，以村民組為單位夯實村社組織的自主治理能力；在此基礎上，增加對集體
水利設施的財政投入和日常維護，并對農田灌溉用水給予適當的財政補貼，這或許是未來若干年內的可行之策。
