以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展下的農(nóng)村土地
中國(guó)的國(guó)情決定，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，既要關(guān)注耕地減少的數(shù)量，又要注重農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。否則，我們將難以保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定。
耕地的日漸減少使國(guó)人越來(lái)越感覺(jué)到它的珍貴。近年來(lái)，違規(guī)侵占耕地用于城鎮(zhèn)建設(shè)的勢(shì)頭得到相當(dāng)程度的遏制，而滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地新需求的途徑，則更多地轉(zhuǎn)向了以減少農(nóng)民宅基地和村莊建設(shè)用地的辦法，將節(jié)約下來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進(jìn)城。這在具備條件的地方，不失為一條有效的途徑。但對(duì)于大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，則充滿(mǎn)著太多的不確定性。
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)擴(kuò)張是一個(gè)快變量；而鄉(xiāng)村消亡則是一個(gè)慢變量。
以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來(lái)將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴(kuò)張缺地的問(wèn)題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民。尤其是拆村并居后集中居住的農(nóng)民，由于沒(méi)能改變生產(chǎn)方式，但卻必須改變生活方式，便往往陷入收入沒(méi)有增加而生活費(fèi)用明顯高漲，從而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井離鄉(xiāng)外出打工，使新房成為空房。
以更長(zhǎng)的時(shí)間尺度來(lái)看，城鎮(zhèn)擴(kuò)張所占用的耕地，將會(huì)在逐步發(fā)生的村莊自然消亡中得到補(bǔ)償。因此，適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的需要而適當(dāng)增加建設(shè)用地指標(biāo)，比機(jī)械地追求當(dāng)年耕地的占補(bǔ)平衡可能更為理性、更少社會(huì)摩擦。當(dāng)然，這需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃來(lái)控制，需要有對(duì)地方政府在土地占用上的有效約束機(jī)制。
農(nóng)村土地制度改革是必須的，但應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持土地用途管制和農(nóng)地農(nóng)用的前提下推進(jìn)。
土地用途管制是世界各國(guó)實(shí)行土地管理的基本原則，中國(guó)也不能例外。否則就難以使耕地、林地、草地、濕地等涉及全社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的資源得到足夠保護(hù)。而農(nóng)地農(nóng)用，在中國(guó)現(xiàn)階段不僅是指耕地的用途不能隨意改變，而且還指耕地只應(yīng)由農(nóng)民使用，農(nóng)村的建設(shè)用地只能由農(nóng)民和農(nóng)村集體組織自己使用，否則農(nóng)民的土地權(quán)益就難以得到有效的保障，而土地的用途管制也難免不被沖破。為此，必須抓緊落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)長(zhǎng)久不變的政策要求，使農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮中擁有可供遮風(fēng)避浪的港灣。
土地對(duì)中國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，不僅是最重要的生產(chǎn)要素，而且還是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織制度的載體。農(nóng)村土地制度改革，不僅要考慮提高要素的利用效率還必須考慮農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定，這是推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化必不可少的條件。
推進(jìn)征地制度改革是維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。要加快構(gòu)建讓農(nóng)民更多分享農(nóng)地依法轉(zhuǎn)用后增值收益的機(jī)制。要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善補(bǔ)償機(jī)制
依法征收農(nóng)村集體土地，要按照同地同價(jià)原則，及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障等問(wèn)題。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目，應(yīng)允許繼續(xù)保留集體土地的性質(zhì)，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），應(yīng)允許通過(guò)有形的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。
城鎮(zhèn)化與農(nóng)民轉(zhuǎn)市民
在中國(guó)城鎮(zhèn)化率大幅提高的表象下，隱含著一個(gè)尚未解決的突出問(wèn)題：進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變。
如果扣除在城鎮(zhèn)就業(yè)但未享受到市民待遇的農(nóng)民工及其家屬，保守的估計(jì)是，目前公布的城鎮(zhèn)化率將降低10—12個(gè)百分點(diǎn)。
隨著進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量的日漸龐大，其身份轉(zhuǎn)變和享受市民待遇問(wèn)題已成為城鎮(zhèn)中日漸突出的一大社會(huì)矛盾。不少地方都在探索化解這~一矛盾的具體措施。較有影響的是讓進(jìn)城農(nóng)民以土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房的“兩換”措施。但實(shí)際上“兩換”很難真正行得通。首先，是要讓公民交出自己的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才能享受政府提供的公共服務(wù)和社會(huì)保障，于法無(wú)據(jù)，不合情理。其次，是進(jìn)城的農(nóng)民來(lái)自四面八方，他們?cè)械耐恋睾妥≌⑻幱诟髯缘拇迓洌幢憬怀隽?/span>“兩權(quán)”，其耕地與宅基地也均屬其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，與政府并不相干。
實(shí)際上，農(nóng)民要轉(zhuǎn)為市民，就必須在城鎮(zhèn)擁有相對(duì)穩(wěn)定的，就業(yè)、住房和社會(huì)保障。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公民要能真正自由遷徙，最根本的還是要在全社會(huì)建立起覆蓋城鄉(xiāng)的制度相同、水平相當(dāng)、可異地接續(xù)的社會(huì)保障體系。因此，加大力度建設(shè)農(nóng)村的社會(huì)保障體系，并逐步使其與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系接軌，才是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的最可靠保證。當(dāng)然，這只能是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。
中國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，單純依靠大中城市吸納，恐難以從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。因此，才需要發(fā)展小城市、小城鎮(zhèn)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。到中國(guó)達(dá)到人口高峰的2 0 3 0年前后，總?cè)丝趯⑦_(dá)到1 5億左右，屆時(shí)，即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70%，生活在農(nóng)村的人口仍將達(dá)4.5億之巨。保障生活在農(nóng)村的這部分人共享全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必需。
因此，在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須堅(jiān)持兩個(gè)并行不悖：大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展并行不悖，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)并行不悖，這是我們這個(gè)有著十幾億人口國(guó)家的必然選擇。
