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2024年11月28日
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在當前的中國，沒有什么比推進城市化更重要。但當前城市化的問題是城市面積擴張太快，而城市人口增長卻受到阻礙。通過壓低城市人口增長速度來控制城市化的進程，無異于南轅北轍。
城市面積擴張不利保護耕地？
僅從數據上看，中國的城市面積擴張的確威脅到了耕地保護。據《改革內參》2010年第42期的內容顯示，在1980年至2005年中國經濟快速發展、城市急劇擴張的時期，經濟每增長1％，占用農地2萬公頃左右。而日本從1965年至1984年快速發展時期，GDP每增長1％，占用農地2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1％的占地面積是日本的8倍。
何以中國的城市化沒有保護耕地，反而越推進占地越多呢？原來農民進城后，難以在城市定居，所以進城的農民不愿意放棄在老家的宅基地和農業用地，而且即便放棄也未必有令人滿意的補償。這恰恰是制度需要解決的問題。如果進城的農民能在城市里安居樂業，如果他們能得到合理補償，那么農民進城后就可以將他們的宅基地復耕為農業用地。這樣一來城市化反而有利于耕地的保護，因為城市人口密度更高，建設容積率也更高。
有人說宅基地復耕的成本太高，且復耕后土地肥力不足，生產力低。任何國家在從農業國走向工業國的過程中，都有農民進城的問題，也都有宅基地復耕的問題，為什么到了中國卻不可行？
也有人說，如果放開土地市場，農民會更多地進入東部的城市，但東部的土地肥沃，所以內地發展農業效率較低。但即使東部城市面積擴張一倍，只要農民進城的同時能將宅基地復耕，那么農業用地總量反而會增加。更重要的是，資源的利用方式取決于“比較優勢”，如果東部的土地在發展工業和服務業上更有優勢，那么更多地在東部推進城市化，就沒有什么不對。
還有人說農民不能失地，否則失地農民就會變成城市貧民，而且農村土地兼并必然導致社會動蕩。失地是不是會導致革命，要看失地的背景。現代社會，就業和收入的創造主要是靠工業和服務業。
關鍵是進城農民要在城市生根，完成向市民的轉變，并在放棄農村土地時，還能得到合理的補償，或可以用土地的使用權入股，參與農業的規模經營。這時，農村土地的“兼并”反而利于實現農業規模經營和現代化。當然，要旗幟鮮明地反對強征強拆，同時也要花力氣呼吁土地（或其使用權）應成為農民的資產，可以變現、交易、入股。
農民工進城錢從何來？
很多人擔心大規模的農民進城不能實現，因為沒錢為農民提供住房和社保。這是不對的。首先，地方政府并沒有將足夠的土地出讓凈收益用于建設廉租房。
根據財政部提交2011年“兩會”的報告，2010年國有土地使用權出讓收入29109.94億元，其中用于廉租住房保障支出463.62億元，僅占1.6％，而此前財政部發布的《廉租住房保障資金管理辦法》規定，“從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10％的比例安排用于廉租住房保障。”
政府的錢花在哪里，應該再評估。實際上，政府目前在做的基礎設施，如高鐵建設是否過度，需要嚴肅地評估，如果基礎設施建設太超前，就可能造成投資回報不高。另外政府花了很多錢來補貼農業，特別是補貼農民買建材建房。試問如果我們相信中國最終會有75％以上的城市化率，那么目前建的農民房的結局是什么？政府到底應將錢用于補貼農民建房，還是補貼農民在城市租房？
考慮問題要有發展的眼光，解決農民進城的資金來源，還是要靠城市化進程所創造的經濟增長。如果允許農民將其宅基地對應的建設用地指標以市場價轉讓給就業所在地的城市，那么這個用地指標本身就在城市面積擴張和經濟增長的過程中產生了巨大的增值收益，可以成為農民進城的資源。如果允許異地進城就業的農民將宅基地對應的建設用地指標轉讓給其就業所在地，那么農民獲得的補償將更高。
還有，由于社會矛盾激化所造成的無謂支出可以節省下來提供公共品。在這件事上要做的是政策突破加制度建設，而不是一味地以禁止建設用地指標異地交易來回避問題。
城鄉和地區間差距由集聚導致？
當我們說城鄉和地區間差距時，是說人均GDP和人均收入的差距。中國城市間的GDP規模差距的確在擴大，但城市間的人口規模差距卻變化不大。結果在計算人均GDP差距時，作為分子的GDP差距越來越大，而作為分母的人口差距卻沒怎么變，人均GDP差距當然越來越大。
根據世界銀行的研究，無論與發達國家相比，還是與處于同一發展階段的發展中國家相比，中國的經濟集聚度不是太高，而是太低了。所以問題出在分母上，是人口沒有充分地動起來。
要素的自由流動既有利于效率，也有利于公平，這算得上是經濟學的真理。一方面，要素的自由流動保證了它可以得到最高的回報，同時，要素的自由流動也可以在地區間均等化要素的回報。但中國的人口流動卻受到戶籍的限制。先流動起來的是高技能勞動者，他們在城市里獲得了規模經濟效應，而低技能者卻沒有充分流動起來，其均等化勞動工資的作用沒有充分發揮出來。
善良的人們常有善良的愿望，那就是用補貼來實現平衡發展。華中科技大學范子英的研究發現，從中央財政轉移中拿到越多份額的省份，從總體上來說經濟增長速度更慢。而且即使補貼在短期促進了欠發達省份的經濟增長，從長期來看，其影響是負的。那么錢到哪去了？研究發現，中央向地方的財政轉移轉化成了地方政府規模的擴張。
地區間的不平衡問題是個世界性的難題，歐盟、日本都曾嘗試用政府干預和財政補貼的方式來追求區域間的平衡發展，但收效甚微。
日本也曾通過“首都功能分散計劃”來追求區域間的平衡，結果人口倒是疏散了，同時東京的國際競爭力也下降了，甚至在一定程度上影響到日本的經濟增長。最終，日本放棄了通過行政力量控制城市規模的政策，自2000年起，東京的人口在經過一些年的停滯和減少后又開始增加。要實現區域間的平衡發展，“秘方”就是促進勞動力的自由流動。
這就是國際經驗。違反經濟規律，將錢用于生產性的實物投資，最后的結果可能不只是事倍功半，而根本就是事與愿違。有人說中國有自己的國情，不能簡單照搬國際經驗。這“國情”二字的背后就是地方本位主義的政治，它分割了中國的市場，阻礙了要素的流動。但在建設現代化國家的進程中，地方本位主義的政治恰恰是應該被拋棄的東西。
作者為復旦大學和浙江大學經濟學院教授
