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    軌道交通樞紐和車站雖然形成城市最便利的交通區(qū)位，但受事先確定的僵硬容積率控制，幾乎沒有調(diào)整空間，無法進(jìn)行高強(qiáng)度、高密度開發(fā)建設(shè)，使得軌道交通不能成為最便利的交通方式

  中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)網(wǎng)站最近刊發(fā)了《中國(guó)城市軌道交通沿線發(fā)展態(tài)勢(shì)年度報(bào)告-2021年》的部分內(nèi)容，該《年度報(bào)告》由中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司、北京城建交通設(shè)計(jì)研究院有限公司、北京交通大學(xué)中國(guó)綜合交通研究中心、北京交通大學(xué)國(guó)土空間與交通協(xié)同發(fā)展研究院四家單位聯(lián)合編制。

  《年度報(bào)告》選取已開通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市和19個(gè)大城市中心城區(qū)的人口、軌道交通線網(wǎng)密度、軌道交通車站周邊土地開發(fā)強(qiáng)度、軌道交通車站出入口數(shù)量及步行可達(dá)性的數(shù)據(jù)，與東京、新加坡的相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行國(guó)際比較，得出了12條結(jié)論。這些結(jié)論反映的問題是40個(gè)已經(jīng)運(yùn)營(yíng)軌道交通城市的空間布局或資源的城市空間配置問題。這不是個(gè)別城市的問題，而是具有普遍性、系統(tǒng)性的問題。城市規(guī)劃塑形著資源的城市空間配置，《年度報(bào)告》12條結(jié)論指出的問題，實(shí)際上是中國(guó)城市規(guī)劃的問題，城市規(guī)劃不合理正阻礙中國(guó)大城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)《年度報(bào)告》結(jié)論的進(jìn)一步分析

  從表中的數(shù)據(jù)可以看出，東京中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)密度最高，軌道交通車站500米半徑覆蓋了東京中心城區(qū)80%的人口，遠(yuǎn)高于南京、上海、北京中心城區(qū)軌道交通車站500米半徑覆蓋的中心城區(qū)人口比例。新加坡和香港軌道交通線網(wǎng)密度雖然僅為上海外環(huán)內(nèi)、北京五環(huán)內(nèi)軌道交通線網(wǎng)密度的50%，但軌道交通車站500米半徑覆蓋的人口比例卻是上海、北京的近2倍。這意味著東京80%和新加坡67%的中心城區(qū)人口離軌道交通車站的距離在500米以內(nèi)，步行就可達(dá)軌道交通車站，乘坐軌道交通遠(yuǎn)比在上海和北京便捷。

  結(jié)論6“全國(guó)軌道交通站點(diǎn)周邊500米半徑范圍內(nèi)平均開發(fā)強(qiáng)度為0.91，相較國(guó)外城市，開發(fā)強(qiáng)度仍處于較低水平，如東京、紐約同等范圍內(nèi)開發(fā)強(qiáng)度分別為2.1、1.6。”

  結(jié)論7“以軌道交通站點(diǎn)為核心的分圈層的高強(qiáng)度、高密度開發(fā)不明顯，與國(guó)外大城市相比仍存在較大差距。從容積率來看，東京、紐約圍繞軌道交通車站150米半徑范圍內(nèi)的容積率是2km以外的8倍左右，而北京該值為3倍左右。”不僅如此，北京距離軌道交通車站中心點(diǎn)150米范圍內(nèi)的平均容積率僅為1.5，而同范圍的容積率在紐約是2.9，在東京是3.3。這意味著紐約和東京大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)發(fā)生在靠近車站的區(qū)域，使用軌道交通是該區(qū)域最便利的出行方式。《年度報(bào)告》中支撐該結(jié)論的一個(gè)案例是東京澀谷站的空間形態(tài)呈金字塔型，最高的建筑位于軌道交通車站所在地；而北京軌道交通國(guó)貿(mào)站的空間形態(tài)則是“高樓均質(zhì)化，核心下凹（快速路占據(jù)核心位置）。”

  軌道交通澀谷站是日本“站城一體化開發(fā)”模式的典型代表之一。2005年，澀谷車站周邊被日本政府選定為特定城市更新緊急強(qiáng)化區(qū)，允許進(jìn)一步放寬容積率限制，進(jìn)行更高強(qiáng)度的開發(fā)。東急“澀谷之光”項(xiàng)目的容積率從原來的7提高到接近14。澀谷站大廈綜合體地上高度230米，超過澀谷之光大廈近50米，成為該地區(qū)的新地標(biāo)，已在東京夏季奧運(yùn)會(huì)前開業(yè)。澀谷車站周邊已經(jīng)聚集了大量的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)（包括音樂、時(shí)尚、影像、設(shè)計(jì)、IT產(chǎn)業(yè)），是東京乃至日本最具活力的地區(qū)，澀谷正在進(jìn)行的站城一體化建設(shè)不僅是“軌道交通車站上蓋物業(yè)”，而是擴(kuò)展到附近的4個(gè)街區(qū)，預(yù)計(jì)2027年才能完成。

  結(jié)論9“與城市軌道交通發(fā)展水平高的城市相比，大部分城市軌道交通車站的出入口數(shù)量偏低，平均出入口數(shù)量為4.3個(gè)。出入口合理分布可以大幅度降低乘客地面走行距離，減少乘客穿行道路的次數(shù)，從而提高車站周邊的交通組織效率。”

  實(shí)際上，軌道交通車站的出入口數(shù)量與日客流量緊密相關(guān)。東京都新宿站的日客流量高達(dá)364萬人次，車站有6個(gè)出入口，通過連接到不同街區(qū)、不同建筑的地下走廊，總出入口達(dá)200個(gè)以上，形成集疏客流的巨大地下步行網(wǎng)絡(luò)，有很高的步行可達(dá)性。

  結(jié)論10“目前大部分城市軌道站點(diǎn)周邊500米半徑范圍內(nèi)的道路網(wǎng)密度低于城市中心城區(qū)建成區(qū)的路網(wǎng)水平。”這直接影響了軌道交通的接駁效率。

  結(jié)論11“在分析的40座城市中，83%的城市存在部分軌道站點(diǎn)150米半徑范圍內(nèi)無公交車站的情況，影響公共交通系統(tǒng)內(nèi)換乘效率。”

  結(jié)論12“部分軌道車站周邊道路網(wǎng)稀疏，步行可達(dá)性較低。道路網(wǎng)是步行的基礎(chǔ)，低密度路網(wǎng)條件下，街區(qū)尺寸較大，過街不便，導(dǎo)致大量繞行，步行可達(dá)性低。”

  《年度報(bào)告》所有結(jié)論中最核心問題是結(jié)論6和結(jié)論7指出的軌道交通車站周邊開發(fā)強(qiáng)度過低的問題，正是過低的容積率導(dǎo)致了結(jié)論1的問題——軌道交通車站500米半徑內(nèi)覆蓋的人口、崗位比例低。而該區(qū)域的人口和崗位數(shù)量相對(duì)較少，同時(shí)導(dǎo)致軌道交通車站增加出入口、增加車站周邊路網(wǎng)密度、增加公交服務(wù)、提高步行可達(dá)性的需要并不迫切，由此導(dǎo)致了結(jié)論9到結(jié)論12的問題。這些問題使得軌道交通不能成為該區(qū)域最便捷的出行方式，又會(huì)進(jìn)一步降低軌道交通的使用人次。

  軌道交通車站周邊開發(fā)強(qiáng)度過低是資源的城市空間配置問題。控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)事先規(guī)定了城市各地塊的容積率，在規(guī)劃建設(shè)軌道交通車站時(shí)，雖然可以通過繁復(fù)的程序?qū)θ莘e率進(jìn)行調(diào)整，但可調(diào)整的幅度極為有限。由此導(dǎo)致國(guó)內(nèi)軌道交通車站500米半徑內(nèi)覆蓋的人口、崗位比例顯著低于東京和新加坡的水平。

提高軌道交通車站周邊開發(fā)強(qiáng)度是特大型城市高質(zhì)量發(fā)展的必要條件

  城市交通是特大型城市的骨骼和血液循環(huán)系統(tǒng)，城市和人體都是有機(jī)體，都要進(jìn)行新陳代謝，因此有類似的結(jié)構(gòu)。人體的主要臟器要靠近主動(dòng)脈，各項(xiàng)功能才能順暢運(yùn)行。軌道交通是特大型城市的主動(dòng)脈，大部分人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的大型建筑要靠近軌道交通車站，城市才能順暢運(yùn)行。但中國(guó)軌道交通車站周邊的開發(fā)強(qiáng)度低、覆蓋的人口、崗位比例低，大部分人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的大型建筑（如寫字樓、高層住宅、大型購(gòu)物中心等）一般是在市區(qū)內(nèi)大體平均分布，而不是臨近軌道交通車站，因而不具備使用軌道交通的便利性，使得小汽車出行是更便利的出行方式，由此造成交通擁堵循環(huán)不暢。500萬人口特別是千萬人口以上城市需要用軌道交通解決交通擁堵問題，《年度報(bào)告》中的40個(gè)城市均投巨資建設(shè)了軌道交通線路，在不同程度上提高了路網(wǎng)密度，但資源的城市空間配置與軌道交通發(fā)展不協(xié)調(diào)，無法有效發(fā)揮軌道交通大運(yùn)量、不受其他出行方式干擾、準(zhǔn)時(shí)快速的優(yōu)勢(shì)，無法使軌道交通成為最主要的出行方式，不利于發(fā)展綠色交通實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)。

  根據(jù)日本2008年的統(tǒng)計(jì)，東京23區(qū)在上下班時(shí)間的軌道交通出行率高達(dá)79%，小汽車的出行率僅為4%，上下班時(shí)間的綠色出行比例高達(dá)94%，平日為88%。按照北京交通發(fā)展研究院的年度報(bào)告，2019年北京中心城區(qū)的軌道交通出行率僅為16.5%，小汽車和出租車的出行率高達(dá)25.1%，綠色出行比例為74.1%。顯然，東京的出行方式比北京更低碳更綠色。如果軌道交通不能成為北京最主要的出行方式，就不能說建設(shè)了軌道上的北京，更談不上建設(shè)“軌道上的京津冀”。

  如果從更大的范圍考察，東京大都市區(qū)（一都3縣，面積1.35萬平方公里）軌道交通總里程為2705公里，其中約281公里為雙復(fù)線，有1510個(gè)軌道交通車站。東京大都市區(qū)人口高達(dá)3800萬，人口密度是北京的2倍以上，但交通擁堵狀況遠(yuǎn)不如北京嚴(yán)重。一個(gè)重要原因是東京大都市區(qū)的人口大都分布在軌道交通車站1500米半徑范圍內(nèi)，導(dǎo)致軌道交通出行比例遠(yuǎn)高于北京。根據(jù)東京都公布的一項(xiàng)調(diào)查，1995年東京大都市區(qū)軌道交通車站1500米半徑內(nèi)的人口為2888萬，1500米半徑外的人口525萬；2005年東京大都市區(qū)軌道交通車站1500米半徑內(nèi)的人口為3076萬，1500米半徑外的人口533萬，人口的增長(zhǎng)主要在軌道交通車站周邊地區(qū)。在東京大都市區(qū)上下班時(shí)間，軌道交通是最便捷的出行方式，而小汽車出行要花費(fèi)軌道交通出行2倍以上的時(shí)間。

  大城市有更高的經(jīng)濟(jì)效率也更綠色。美國(guó)圣塔菲研究所的理論物理學(xué)家韋斯特的一項(xiàng)研究認(rèn)為，城市作為需要進(jìn)行新陳代謝的有機(jī)體與生物體一樣，符合生物學(xué)克萊伯定律描述的冪比例變化法則。韋斯特等人在一篇包括美國(guó)、中國(guó)、歐盟城市數(shù)據(jù)的文章中發(fā)現(xiàn)，城市人口規(guī)模增加一倍，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)類指標(biāo)，如GDP、新專利數(shù)量、工資水平、犯罪數(shù)量會(huì)增加115%，具有明顯的規(guī)模收益遞增；而城市物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施類指標(biāo)，例如城市道路、電纜長(zhǎng)度，只需要增加85%，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；居民消費(fèi)類指標(biāo)，如家庭用電量、家庭用水量等按線性比例變化。

  我們根據(jù)中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒285個(gè)地級(jí)以上城市2007年至2019年的市轄區(qū)常住人口、市轄區(qū)GDP、專利申請(qǐng)量、城市建設(shè)用地面積、市轄區(qū)道路面積等數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，得出了與韋斯特類似的結(jié)論。中國(guó)的城市人口規(guī)模增加一倍，GDP和專利申請(qǐng)量分別增加122.98%和145.69%，具有明顯的規(guī)模收益遞增；而城市建設(shè)用地面積和市轄區(qū)道路面積僅增加86.73%和94.31%，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)（詳見財(cái)新網(wǎng)文章《新演化經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟示》）。因此提高人口集聚水平，擴(kuò)大城市規(guī)模能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量更綠色的發(fā)展，但千萬級(jí)規(guī)模的城市人口集聚必須有軌道交通的支撐。。

  二十大報(bào)告指出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”。《年度報(bào)告》考察的40座城市在高質(zhì)量發(fā)展中具有舉足輕重的作用。按市轄區(qū)的統(tǒng)計(jì)口徑，2019年這40座城市的人口占全國(guó)人口的21%，生產(chǎn)的GDP占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40%，專利申請(qǐng)量占全國(guó)的60%，是創(chuàng)新活動(dòng)最活躍的地區(qū)。因此，進(jìn)一步提高這40座城市的人口集聚水平，能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量更綠色的發(fā)展。這就必須使資源的城市空間配置與軌道交通相協(xié)調(diào)，發(fā)揮軌道交通對(duì)城市運(yùn)行的承載能力，因此需要深化城市規(guī)劃改革。

深化城市規(guī)劃改革

  中國(guó)的城市規(guī)劃最早是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃模式，1949年9月，北京市政府就邀請(qǐng)?zhí)K聯(lián)專家工作組來京對(duì)北京的城市規(guī)劃予以指導(dǎo)幫助。蘇聯(lián)專家還指導(dǎo)了武漢、沈陽、南寧、吉林、鄭州等重點(diǎn)城市以及包頭、白銀、株洲、茂名等新建城市的規(guī)劃工作。

  蘇聯(lián)專家巴蘭尼克夫在1949年的報(bào)告中指出：“社會(huì)主義的制度是在大城市中避免集中過多的人口，各地工業(yè)建設(shè)予以平衡分布。所以1931年7月聯(lián)共（布）中央會(huì)議討論改建莫斯科問題時(shí)，堅(jiān)決地否定了在城市人口的數(shù)量上趕上并超過資本主義國(guó)家的口號(hào)，而使這一口號(hào)適用于工業(yè)的發(fā)展。所以在改建莫斯科的總計(jì)劃中，莫斯科的人口增加限制在500萬人的范圍，就是經(jīng)過十年后人口增加百分之四十至百分之四十五”。1953年，北京城市人口約為277萬人，北京市委參照莫斯科的模式，在上報(bào)中央的《關(guān)于改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案的要點(diǎn)》中，將北京市的發(fā)展規(guī)模描述為“在二十年左右，首都人口估計(jì)可能發(fā)展到五百萬人左右，北京市的面積必須相應(yīng)地?cái)U(kuò)大至六萬公頃左右”。人口規(guī)模和用地規(guī)模這兩個(gè)重要城市規(guī)劃指標(biāo)無疑都是蘇聯(lián)因素的突出體現(xiàn)（參見李楊《20世紀(jì)50年代北京城市規(guī)劃中的蘇聯(lián)因素》）。

  中國(guó)的城市規(guī)劃在具體實(shí)踐中不斷修正蘇聯(lián)的規(guī)劃模式，加入中國(guó)特色，特別是改革開放以來吸收借鑒歐美的城市規(guī)劃思想，形成自己的城市規(guī)劃體系，但前蘇聯(lián)僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)規(guī)劃模式仍在中國(guó)城市規(guī)劃中留有深刻的烙印。

  人口規(guī)模和城市用地規(guī)模是城市規(guī)劃中最難確定的指標(biāo)。蘇聯(lián)的城市規(guī)劃是根據(jù)城市基本人口推算出城市總?cè)丝冢鶕?jù)城市總?cè)丝谕扑愠鞘杏玫匾?guī)模。蘇聯(lián)把城市人口分成三個(gè)部分，即基本人口、服務(wù)人口、被撫養(yǎng)人口，三者占城市人口的比例約為30%、25%、45%。基本人口（包括政府公務(wù)員、高校師生員工、企業(yè)職工等）可以根據(jù)相關(guān)的高校和工業(yè)發(fā)展計(jì)劃確定，繼而按比例推算城市總?cè)丝凇Ｔ诖_定城市總?cè)丝谥笜?biāo)后，可根據(jù)人均用地指標(biāo)推算城市用地規(guī)模指標(biāo)。

  中國(guó)城市規(guī)劃的總?cè)丝谥笜?biāo)，簡(jiǎn)化了蘇聯(lián)這種看似合理的通過相關(guān)計(jì)劃指標(biāo)推算城市總?cè)丝诘某绦颍怯烧C合各方面因素確定總?cè)丝诳刂浦笜?biāo)。城市規(guī)劃部門是在總?cè)丝谥笜?biāo)已知的前提下進(jìn)行城市規(guī)劃。在城市總體規(guī)劃獲得上級(jí)政府批準(zhǔn)后，城市規(guī)劃部門要制訂各地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃，以便使總體規(guī)劃落地。

  這種規(guī)劃模式的問題是：首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下很難通過預(yù)測(cè)未來城市總?cè)丝跀?shù)量來設(shè)定控制指標(biāo)。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)，一個(gè)城市新設(shè)立的企業(yè)多，提供的就業(yè)崗位多，就會(huì)吸引更多的外來人口。城市的人口增長(zhǎng)主要由外來常住人口數(shù)量決定。市場(chǎng)在人口資源空間配置上發(fā)揮了更大的作用，這是導(dǎo)致城市人口增長(zhǎng)經(jīng)常突破總?cè)丝诳刂浦笜?biāo)的根本原因。例如，1993年國(guó)務(wù)院對(duì)北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)是“到二○一○年，北京市常住戶籍人口控制在一千二百五十萬人左右”，“規(guī)劃市區(qū)城市建設(shè)用地控制在六百一十平方公里以內(nèi)”。但2000年，北京市常住人口就增加到1356.9萬人。北京制定城市總體規(guī)劃的前提條件已經(jīng)發(fā)生變化，基于總規(guī)的控制性詳細(xì)規(guī)劃勢(shì)必滯后于形勢(shì)的變化，但控制性詳細(xì)規(guī)劃仍然具有法規(guī)效力，由此會(huì)引發(fā)多方面的矛盾，需要不斷進(jìn)行調(diào)整。

  在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期，特大以上城市人口的快速增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)互為原因和結(jié)果，北京人口的快速增長(zhǎng)更重要的是新產(chǎn)業(yè)革命引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的結(jié)果。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體考察，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與快速城市化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速變化的過程，也是第一產(chǎn)業(yè)人口快速轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⑷a(chǎn)業(yè)人口的過程。而新產(chǎn)業(yè)革命引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化不同于前兩次產(chǎn)業(yè)革命，前兩次產(chǎn)業(yè)革命是用煤炭、石油、電力代替人力蓄力的動(dòng)力技術(shù)革命，第三次產(chǎn)業(yè)革命則是信息技術(shù)和智能技術(shù)革命，導(dǎo)致信息處理、研發(fā)、設(shè)計(jì)、管理的工作崗位大幅度增加，大量就業(yè)崗位向?qū)懽謽恰?shí)驗(yàn)室轉(zhuǎn)移，研發(fā)、設(shè)計(jì)、管理等知識(shí)型員工和服務(wù)業(yè)員工成為就業(yè)主體，信息處理和知識(shí)創(chuàng)造成為主要的生產(chǎn)活動(dòng)方式。知識(shí)型員工和服務(wù)業(yè)員工主要集聚在大城市，新產(chǎn)業(yè)革命導(dǎo)致企業(yè)追逐人才，由此導(dǎo)致特大以上城市人口的快速增長(zhǎng)（詳見財(cái)新網(wǎng)文章《助推新產(chǎn)業(yè)革命，當(dāng)廢止嚴(yán)控特大城市人口政策》）。

  在美國(guó)，創(chuàng)意階層占總就業(yè)人口的比例從1960年的16%上升到2010年的32.6%，服務(wù)階層的比例從1950年的33%上升到2010年的45%，勞工階層的比例則從1970年的40%下降到2010年的21%。創(chuàng)意階層更傾向于向大城市集聚，企業(yè)要在人才資源密集的地方創(chuàng)辦和發(fā)展。為適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，一些世界城市的發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。特別是本世紀(jì)以來，紐約、倫敦、東京三個(gè)典型的世界城市在中心城區(qū)了進(jìn)行高強(qiáng)度高密度開發(fā)。紐約在曼哈頓中城進(jìn)行了美國(guó)歷史上最大的哈德遜廣場(chǎng)開發(fā)項(xiàng)目，倫敦在中心城區(qū)進(jìn)行城市“活力中心區(qū)”建設(shè)，東京中心城區(qū)山手線上多個(gè)樞紐車站的“站城一體”開發(fā)密度和開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到了前所未有的程度（詳見財(cái)新網(wǎng)文章《新演化經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟示》）。這些世界城市較快地順應(yīng)了新產(chǎn)業(yè)革命驅(qū)動(dòng)的資源的城市空間配置，而中國(guó)城市規(guī)劃中保留的蘇聯(lián)僵化規(guī)劃模式，則阻礙著中國(guó)城市對(duì)新產(chǎn)業(yè)革命驅(qū)動(dòng)的資源空間配置做出響應(yīng)。

  其次，城市總體規(guī)劃的人口指標(biāo)與城市采用的交通方式有緊密聯(lián)系。由于早期北京總體規(guī)劃的人口規(guī)模控制為500萬，而且在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒有把軌道交通規(guī)劃為主要交通方式。2001年北京準(zhǔn)備承辦2008年奧運(yùn)會(huì)時(shí)只有兩條軌道交通線路，運(yùn)營(yíng)總里程僅54公里。北京主要依靠道路交通支撐城市運(yùn)行的發(fā)展方式，導(dǎo)致了“攤大餅”的空間形態(tài)，而且在中心城區(qū)形成一張各處厚度幾乎相同的大餅，中心城區(qū)的人口已達(dá)850萬，交通擁堵狀況日益嚴(yán)重。北京認(rèn)識(shí)到發(fā)展軌道交通的迫切性，2002年有4條地鐵線路同時(shí)開工建設(shè)，開始了北京有史以來最大規(guī)模的地下工程建設(shè)。

  全國(guó)的多個(gè)城市也先后啟動(dòng)軌道交通建設(shè)解決交通擁堵問題，軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)與資源的空間配置不協(xié)調(diào)的問題也愈加顯現(xiàn)。軌道交通車站的建設(shè)方希望加大軌道交通車站周邊的開發(fā)強(qiáng)度，來降低成本增加收入。軌道交通運(yùn)營(yíng)方希望在軌道交通車站周邊增加開發(fā)強(qiáng)度，來增加客流減少虧損。但控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)限定了該地塊的容積率，幾乎無法進(jìn)行調(diào)整。

  中國(guó)城市規(guī)劃的做法是，制訂城市總體規(guī)劃后，要制訂各地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃，要對(duì)各地塊的土地使用性質(zhì)，容積率、建筑高度、建筑密度、停車泊位、配套公共設(shè)施等剛性指標(biāo)做出限制性規(guī)定。然而，規(guī)劃師無法事先預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化和新的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否會(huì)改變一些地塊的使用性質(zhì)，更無法預(yù)先知道哪些地塊將有軌道交通，將在哪個(gè)地塊建設(shè)軌道交通車站，因此只能采取大體平均的方式進(jìn)行各地塊的容積率控制，導(dǎo)致“攤出的大餅”幾乎一樣厚。由于從本世紀(jì)中國(guó)才開始重視發(fā)展大城市軌道交通，軌道交通樞紐和車站雖然形成城市最便利的交通區(qū)位，但該區(qū)域受事先確定的僵硬容積率控制，幾乎沒有調(diào)整空間，無法進(jìn)行高強(qiáng)度、高密度開發(fā)建設(shè)，無法在交通最便利的地方建設(shè)類似倫敦的“活力中心區(qū)”，更無法進(jìn)行東京的“站城一體化”開發(fā)。這使得軌道交通不能成為最便利的交通方式，驅(qū)使人們選擇小汽車出行，造成交通擁堵，不利于特大城市的高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)。

  因此，需要深化城市規(guī)劃改革，使控制性詳細(xì)規(guī)劃更具彈性，更加適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)資源的空間配置需求，實(shí)現(xiàn)大城市的高質(zhì)量發(fā)展。

    （作者系北京交通大學(xué)中國(guó)城鎮(zhèn)化研究中心教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究，集聚經(jīng)濟(jì)與城市化，產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)理論。本文系作者推薦轉(zhuǎn)載！）